跨向公共財(cái)政的一道道欄桿

　　從9000億元，到財(cái)政部提供的1200億元及公眾對(duì)此的質(zhì)疑與強(qiáng)烈反響，足以引起我們對(duì)政府財(cái)政管理及政務(wù)公開(kāi)的反思這一論爭(zhēng)充分反映我國(guó)財(cái)政資金管理體制與制度的不足，這種不足也是從計(jì)劃財(cái)政向公共財(cái)政管理轉(zhuǎn)型中需要解決的問(wèn)題

　　黎光地

　　自今年3月國(guó)家行政學(xué)院竹立家教授在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》上撰文指出：我國(guó)每年“公車(chē)消費(fèi)”、“公款伙食費(fèi)”和“干部出國(guó)費(fèi)用”三項(xiàng)支出加起來(lái)總額達(dá)9000億元之巨。在社會(huì)各界引起強(qiáng)烈反響，而隨著財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此的回應(yīng)：“這個(gè)數(shù)據(jù)嚴(yán)重失實(shí)，三項(xiàng)支出總額總共加起來(lái)不過(guò)1200億余元。”使新聞?shì)浾搶?duì)此爭(zhēng)論進(jìn)一步升級(jí)。

　　論戰(zhàn)的焦點(diǎn)從一些部門(mén)的“亞腐敗”轉(zhuǎn)向針對(duì)財(cái)政部提供的數(shù)據(jù)、否認(rèn)相關(guān)數(shù)據(jù)的目的、對(duì)公眾批評(píng)接受態(tài)度的懷疑等。事實(shí)上，僅就財(cái)政部提供數(shù)據(jù)的來(lái)源與分析過(guò)程來(lái)看，財(cái)政部負(fù)責(zé)人的回復(fù)是有其依據(jù)的。其依據(jù)主要源于各級(jí)政府歷年決算報(bào)告，尤其是《2004行政事業(yè)單位決算》有關(guān)科目數(shù)據(jù)等。

　　政府財(cái)政與財(cái)務(wù)管理脫節(jié)凸顯

　　從竹教授估計(jì)的9000億元，到財(cái)政部提供的1200億元及公眾對(duì)此的質(zhì)疑與強(qiáng)烈反響，足以引起我們對(duì)政府財(cái)政管理及政務(wù)公開(kāi)的反思。其實(shí)，財(cái)政部也直言，“實(shí)際生活中估計(jì)會(huì)略高于這個(gè)數(shù)字”。財(cái)政部所提供數(shù)據(jù)只是從我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理統(tǒng)計(jì)的角度提供了一個(gè)數(shù)據(jù)(并沒(méi)有否認(rèn)公款浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重)。但是，這一論爭(zhēng)也充分反映我國(guó)財(cái)政資金管理體制與制度的不足，這種不足也是從計(jì)劃財(cái)政向公共財(cái)政管理轉(zhuǎn)型中必然暴露和需要解決的問(wèn)題。

　　眾所周知，我國(guó)財(cái)政部門(mén)每年初，都要頒布經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算，次年6月份前，要公布上年的預(yù)算報(bào)告和決算報(bào)告。據(jù)此形成國(guó)家財(cái)政運(yùn)行管理狀況的核心報(bào)告。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的管理體制，無(wú)論是預(yù)算還是決算，都由各級(jí)政府編制，逐級(jí)上報(bào)匯總、直至財(cái)政部形成全國(guó)財(cái)政報(bào)告。這個(gè)過(guò)程中，各級(jí)財(cái)政主管部門(mén)負(fù)責(zé)提出預(yù)、決算編制要求，制成相關(guān)報(bào)表，由各級(jí)政府行政及事業(yè)單位進(jìn)行填報(bào)后，先匯總成為本級(jí)財(cái)政預(yù)、決算報(bào)告，然后層層上報(bào)匯總形成總體報(bào)告。這個(gè)過(guò)程本身是沒(méi)有什么問(wèn)題的，但為什么會(huì)引起公眾對(duì)決算數(shù)據(jù)的廣泛質(zhì)疑？從我國(guó)財(cái)政管理體制與制度層來(lái)分析，至少存在以下幾方面的原因：

　　1.預(yù)算編制與決算編制的脫節(jié)。在多年沿襲形成的財(cái)政資金管理體制下，存在著已形成的部門(mén)利益格局的相對(duì)穩(wěn)定，在一些行政事業(yè)單位看來(lái)，預(yù)算與決算編制主要是財(cái)政部門(mén)的工作，并不影響到其既得利益的減少和增加，無(wú)非是向財(cái)政部門(mén)填報(bào)幾張報(bào)表的關(guān)系，尤其是預(yù)算與決算的對(duì)應(yīng)關(guān)系上，存在著應(yīng)付過(guò)關(guān)的思想，表面上能滿(mǎn)足財(cái)政部門(mén)要求的簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)關(guān)系即交差了事。但是，在財(cái)政資金的全過(guò)程流轉(zhuǎn)與運(yùn)作過(guò)程中，預(yù)算與決算是存在必然的對(duì)應(yīng)關(guān)系的，決算是對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的反映，但是目前決算的編制與預(yù)算編制及管理的銜接仍然存在技術(shù)性與管理上的脫節(jié)問(wèn)題，這直接導(dǎo)致無(wú)法通過(guò)決算與預(yù)算的嚴(yán)格對(duì)應(yīng)來(lái)保證數(shù)據(jù)的嚴(yán)謹(jǐn)和準(zhǔn)確，這是決算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性存在的第一個(gè)問(wèn)題。

　　2.預(yù)算執(zhí)行與決算的脫節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政管理體制是，財(cái)政部門(mén)管資金的“定期劃撥”(至行政事業(yè)單位)，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)具體使用和核算，《預(yù)算法》也明確規(guī)定：“只有一級(jí)預(yù)算單位與財(cái)政部門(mén)直接發(fā)生領(lǐng)撥關(guān)系，二級(jí)預(yù)算單位與一級(jí)預(yù)算單位發(fā)生資金領(lǐng)撥關(guān)系”。這樣，客觀(guān)上形成了財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位之間的財(cái)政交易信息不對(duì)稱(chēng)，即財(cái)政部門(mén)只知道撥出去多少錢(qián)，而無(wú)法掌握財(cái)政資金的最終具體用途(包括前述所謂“公款消費(fèi)”)，實(shí)際上也很難監(jiān)控到具體的資金使用，預(yù)算單位從財(cái)政部門(mén)得到經(jīng)費(fèi)后，有的單位也不再關(guān)心或堅(jiān)持“專(zhuān)款專(zhuān)用”等管理要求，核算上雖然按“經(jīng)濟(jì)用途”進(jìn)行了核算，但我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度與管理體系并沒(méi)有基于完整的“支出周期”(即從撥款→承諾→核實(shí)→付款)這一核心概念構(gòu)造，財(cái)政部門(mén)無(wú)法從預(yù)算會(huì)計(jì)和報(bào)告系統(tǒng)中及時(shí)獲得完整的支出周期各階段信息。以上制度性缺陷，形成了預(yù)算執(zhí)行與決算的脫節(jié)，決算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性也因此出現(xiàn)折扣。

　　3.政府財(cái)政與行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的脫節(jié)。政府財(cái)政管理與行政事業(yè)主管單位的財(cái)務(wù)管理共同構(gòu)成一個(gè)政府的公共資金與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，兩者之間是宏觀(guān)決策與微觀(guān)執(zhí)行的關(guān)系，但是涉及一級(jí)政府整體利益與某一行政事業(yè)單位的部門(mén)利益沖突時(shí)，在沒(méi)有有效的管理制衡與監(jiān)督機(jī)制的條件下，必然存在行政事業(yè)單位為維護(hù)部門(mén)利益而虛報(bào)瞞報(bào)現(xiàn)象，這是政府財(cái)政與行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理脫節(jié)所致。

　　4.資金管理與資產(chǎn)管理的脫節(jié)。在政府所控制的整體資源中，“公款消費(fèi)”之類(lèi)流動(dòng)性資金管理還只是其中一部分，除了每年花費(fèi)“公共資金”外，行政事業(yè)單位還占有一塊基于歷史原因形成巨大的資源，即房屋、土地、車(chē)輛、專(zhuān)用設(shè)備等固定資產(chǎn)。與現(xiàn)行國(guó)資委系統(tǒng)對(duì)國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理相比，這些行政事業(yè)單位的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)(簡(jiǎn)稱(chēng)“非經(jīng)資產(chǎn)”)管理體系和制度長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有理順。財(cái)政資金與非經(jīng)資產(chǎn)管理脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，即行政事業(yè)單位使用財(cái)政資金之后所形成的資產(chǎn)管理沒(méi)有得到有效、完整的追蹤和管理。與“資產(chǎn)流失”這一極端現(xiàn)象相比，非經(jīng)資產(chǎn)(例如辦公大樓)的不合理配置和浪費(fèi)隱含著極大的浪費(fèi)，也直接導(dǎo)致“公款消費(fèi)”的浪費(fèi)。即資產(chǎn)占有的不合理直接影響資金分配的不合理。這種不合理存在的原因也是直接導(dǎo)致財(cái)政預(yù)、決算準(zhǔn)確性、合理性的重要原因。

　　5.收入管理與支出管理的脫節(jié)。目前，各級(jí)政府部門(mén)的收入來(lái)源除財(cái)政資金外，還有其他很多亟待規(guī)范的收入，如預(yù)算外收入、非稅收入等，管理上存在諸多問(wèn)題，甚至形成小金庫(kù)，收入管理的失控必然帶來(lái)支出管理的失控，失控的支出也不可能完整反映到預(yù)決算報(bào)告中。

　　6.上、下級(jí)財(cái)政部門(mén)管理的脫節(jié)。在分稅制管理體制下，上下級(jí)財(cái)政部門(mén)之間客觀(guān)存在的博弈關(guān)系，決定了上下級(jí)財(cái)政在管理信息上的相對(duì)封閉，對(duì)下級(jí)財(cái)政部門(mén)而言，基于本級(jí)政府與財(cái)政管理利益，盡量通過(guò)有利的數(shù)據(jù)來(lái)爭(zhēng)取在利益分配、政績(jī)觀(guān)上的主動(dòng)，也是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，如已成公開(kāi)秘密的縣鄉(xiāng)債務(wù)問(wèn)題，從政策上講在不允許地方財(cái)政編制赤字預(yù)算的前提下，應(yīng)該不可能存在，而在實(shí)際上以隱性的形式卻大量存在，這導(dǎo)致增加了不可預(yù)測(cè)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，客觀(guān)上也形成了預(yù)、決算數(shù)據(jù)的不可靠。

　　7.財(cái)政法律法規(guī)與實(shí)際運(yùn)行的脫節(jié)。現(xiàn)行財(cái)政法律法規(guī)有我國(guó)多年實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景，還帶有明顯的計(jì)劃烙印，在1994年分稅制改革基本理順財(cái)政體制問(wèn)題后，近年來(lái)財(cái)政部門(mén)自發(fā)或被動(dòng)進(jìn)行了一系列的管理制度變革，如部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等。但是，與之配套的法律法規(guī)還相對(duì)落后，致使相當(dāng)一部分合理的管理措施與現(xiàn)行法規(guī)沖突，從而影響改革的推進(jìn)和業(yè)務(wù)管理的規(guī)范，也迫使財(cái)政部門(mén)通過(guò)各種手段來(lái)強(qiáng)行“適應(yīng)”現(xiàn)行法規(guī)，如在財(cái)政法律法規(guī)以外，在一些特殊的行政管理?xiàng)l件下，一些基于部門(mén)利益出臺(tái)的法律法規(guī)，通過(guò)強(qiáng)行制定支出的管理辦法，進(jìn)行剛性財(cái)政資金的劃分，在一級(jí)政府財(cái)力無(wú)法滿(mǎn)足的情況下，為滿(mǎn)足法律法規(guī)的要求，只有通過(guò)對(duì)預(yù)、決算的人為調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這也是政府財(cái)政信息存在準(zhǔn)確性的重要方面。此外，政府收支分類(lèi)科目的缺陷，也是造成決算信息不準(zhǔn)確的重要原因。

　　預(yù)算、核算、決算的一體化整合

　　我國(guó)財(cái)政管理體系中各種脫節(jié)的現(xiàn)象與問(wèn)題，直接導(dǎo)致諸如“公款消費(fèi)”數(shù)據(jù)的巨大爭(zhēng)議，也嚴(yán)重影響我國(guó)完善公共財(cái)政管理的效率與績(jī)效。實(shí)現(xiàn)“預(yù)算、核算、決算一體化管理”目標(biāo)是我國(guó)財(cái)政管理改革的必由之路。

　　所謂“預(yù)算核算決算一體化管理”，就是通過(guò)將財(cái)政資金在運(yùn)行過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，即財(cái)政資金從民間機(jī)構(gòu)流入公共機(jī)構(gòu)(以稅收為主的收入管理)再流出到民間機(jī)構(gòu)的(支出管理)全部過(guò)程的業(yè)務(wù)與管理流程，包括收支預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)估及監(jiān)督整個(gè)運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程的業(yè)務(wù)流程與管理進(jìn)行優(yōu)化整合。從支出管理的角度講，要建立以支出周期為依托的跨各業(yè)務(wù)科室、跨部門(mén)的業(yè)務(wù)流程及配套的管理制度，同時(shí)完善相關(guān)的法律法規(guī)。即達(dá)到預(yù)算能夠切實(shí)影響執(zhí)行，核算能夠全面執(zhí)行情況，決算能夠全面、準(zhǔn)確整個(gè)預(yù)算及其執(zhí)行的結(jié)果。(作者為財(cái)政

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