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房地產(chǎn)泡沫不僅引來了嚴(yán)厲的房貸和稅收政策，而且引發(fā)了對(duì)“地價(jià)”體制開刀。近日，國土資源部、財(cái)政部、建設(shè)部協(xié)同起來，準(zhǔn)備醞釀土地出讓金制度的改革方案。這一改革方案的思想核心是將“土地出讓金”這一地方收入變成中央、地方間相互分成的收入。
將土地出讓金收支納入財(cái)政預(yù)算范疇，財(cái)政部分享一部分土地出讓金所得(這一點(diǎn)類似于分稅制)，并將這部分所得用于轉(zhuǎn)移支付(比如用于新農(nóng)村建設(shè)的開支)，同時(shí)，控制地
方政府用批地收入大興土木進(jìn)行所謂的“經(jīng)營城市”的行為(經(jīng)營城市的做法相當(dāng)于將財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給下一屆地方政府，因?yàn)榈貢?huì)越批越少)。而國土資源部則希望為土地出讓金建立專門的管理制度，并將這部分收益投放到征地拆遷補(bǔ)償、耕地占補(bǔ)平衡等方面。國土資源部稱它必須要為城市化帶來的“失地補(bǔ)償”問題負(fù)責(zé)。而建設(shè)部的注意力在于希望把更多的土地出讓金用于廉租房建設(shè)。
幾大部委的醞釀結(jié)果尚待關(guān)注。但是，土地出讓金能否用類“分稅制”方式解決目前的地價(jià)畸高和經(jīng)營城市等問題？現(xiàn)在看來我們周圍充滿著肯定的語氣。一個(gè)重要的理由是，如果中央?yún)⑴c分成，就會(huì)減弱地方批地的熱情，于是，地方政府可能會(huì)想方設(shè)法把土地出讓金做小，那么畸高的地價(jià)就有可能下降，緩解了高企的房價(jià)。
這種思路源自于看似正確的傳統(tǒng)智慧。自耕農(nóng)和佃農(nóng)的特征或許可以為我們提供直觀的視角。傳統(tǒng)智慧認(rèn)為，租佃的激勵(lì)刺激和效率要遠(yuǎn)比自己耕種低。這個(gè)見解在1964年以前主宰了大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家的頭腦，但是中國臺(tái)灣地區(qū)在1960年代開展“減租”運(yùn)動(dòng)帶來了農(nóng)業(yè)大豐收嘲笑了這一結(jié)論，隨后1964年，有學(xué)者對(duì)膚淺的傳統(tǒng)智慧進(jìn)行徹底的掃蕩：租佃和自耕都有效率，關(guān)鍵看它們的局限條件如何。租佃可以轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，自耕則是盈虧自當(dāng)，在不同的自然條件和生產(chǎn)環(huán)境變動(dòng)下各有優(yōu)劣。而不同的局限條件則導(dǎo)致了理性的農(nóng)民選擇適當(dāng)?shù)暮霞s形式，因而不能籠統(tǒng)地說租佃和自耕哪種是更好的合約。
實(shí)際上，“獲得所有土地出讓金的地方政府”和“被中央分享一部分土地出讓金的地方政府”的特征，可以從以上自耕農(nóng)和佃農(nóng)的關(guān)系特征中找到某些靈感。如果中央較小力度介入土地出讓金的“分成制”，并不一定會(huì)帶來地價(jià)的下降以及經(jīng)營城市的減緩。這也是局限條件使然。簡單地說，如果該地區(qū)的城市化水平呈現(xiàn)快速化狀態(tài)，城市化的水平要高于中央分成比例，那么，依然會(huì)導(dǎo)致地方政府批更多的土地、獲得高價(jià)的批地收益。如果該地區(qū)的城市化水平速度開始趨緩，即使沒有被分享而帶來的一些消極因素，地方政府也會(huì)局部收斂它們的批地策略。于是，可以推測，即使“分成制”推至全國，城市化程度高的地方政府仍然有動(dòng)力繼續(xù)大量批地并維持高價(jià)。
如果中央更大分成比例地介入到“土地出讓分成”里面(而不是現(xiàn)在外界估計(jì)的20%)，比如在比例上超過了50%，那么則很可能會(huì)打擊地方政府的批地動(dòng)力。因?yàn)橹醒氲姆殖杀壤h(yuǎn)遠(yuǎn)超過地區(qū)城市化水平，則意味著地方政府城市化“成果”的大多數(shù)自己不得分享。那么地方必然將重新審視其城市化的水平，并竭力使之同地方政府利益最大化的訴求相一致。
可以設(shè)想，土地出讓金如果分配不當(dāng)，必然會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)問題，一個(gè)是地方政府的某種利益藏匿，比如地方政府可以擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)劃，然后再在多出來的建設(shè)用地上做文章，變相增加地方政府的收入。當(dāng)然，這需要國土部門的全國性糾察來克服之。另外一個(gè)后果是地方財(cái)政缺口。土地出讓金原本是地方政府“第二財(cái)政”，在很多地區(qū)，土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。
就像搖滾老戰(zhàn)士羅納德·科恩所唱的“我們彼此交換的未來，上天所默許的不多也不少”。那么，如何補(bǔ)充地方財(cái)政的缺口呢？物業(yè)稅可以作為一個(gè)彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口的辦法，從世界范圍來看，物業(yè)稅一般都應(yīng)該屬于地方稅種，這在中國目前的學(xué)界也達(dá)成了共識(shí)。理論上，另外一個(gè)彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口的做法是允許地方政府發(fā)債，但這在我國是被限制的。
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