現有房地產模式農民市民雙輸

　　讓我們從北京曾經非常著名的“浙江村”說起。

　　上個世紀90年代初開始，以浙江人為主的來京務工人員看中了北京豐臺區大紅門鄉的地理位置和商機，陸續在此落腳，擺地攤做起了服裝生意。他們租住農民的房屋，農民獲得了不菲的收入。通過復雜的網絡，更大數量的浙江人流入此地，對房屋的需求較大。本地農民紛紛在菜地里蓋起了房屋，用于商業性出租，浙江人或者居住，或者經商。

　　農民的原有住房和菜地由此改變了用途：從僅供自己居住的宅基地和農業用地，變成了工商業用途；而本來從事農業生產的農民，也由此融入了現代城市經濟，而成為經濟意義上的市民。這些農村所屬于的這片區域，已經完成了城市化，盡管其基礎設施供應較差，所以，那里是出了名的“亂”。

　　至于農民們，繼續大量翻建、新建房屋，此時，已不再是為了自己居住，而是為了自己或他人用于現代商業性經營。可以說，這些農民從事的正是現代意義的

　　通過這一過程，這些農民改變了自己的身份，成了經濟學意義上的市民，盡管法律上他們仍然是農民。當然，通過這種經營活動，土地的產出效率大幅度提高，同樣面積的土地，他們現在從其上獲得的收入當然要比種菜高多了。

　　這樣，對于浙江村里的本地農民來說，令各界頭疼的“三農”問題已經不再存在了。不用依靠政府的財政轉移，他們自己借助于天上飛來的城市化機遇，而擺脫了貧困。而他們擺脫貧困的主要資源就是土地。他們土地轉換了用途，而這種轉換的收益，主要由他們自己獲得——或者是家庭直接得到，或者是村集體獲得再向家庭分配。

　　我們可以推想，假如這個過程可以不受限制地自然進行下去，城市不斷地向外擴張——在地理上，可能是連續的，也可能是跳躍性的，則越來越多的農民就會不再成為需要外部力量解決的問題。

　　關于這種模式，還可以舉另一個例子，就是通縣宋莊“畫家村”。城里的藝術家、文人聚居于此，使該村自發地走上了城市化之路，農民則成為房地產經營者，其收入大幅度提高。

　　農民被排斥在現代化之外

　　但是，根據官方媒體的報道，政府從一開始就認定，這種城市化是違法的，農民的經營獲得屬于“違法建設出租”。村民違反的是不得私自將農業用地轉給其他用途的法律。

　　根據目前的《土地管理法》，土地的用途由國家管制。土地被區分為農用地、建設用地和未利用地三大類。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，政府則通過某種方式出讓限定一定年限的建設用地使用權。至于國有土地的來源，其一是82年憲法規定的，城市所有土地屬于國有；其二就是隨時征用農民土地。

　　這樣，國內就存在兩類權利絕對不對等的土地：一類是城市的國有土地，它可以生成建設用地使用權，政府可以出讓這種建設用地使用權，供工業開發、商業使用及居住使用。另一類則是農村集體土地，根據嚴格保護耕地的法律，農民的所有權受到了最嚴格的限制：不得將這些部分私自轉為建設用地。

　　當然，城市化、工業化的快速發展，意味著原有的國有土地遠不夠用，于是，城市的范圍迅速擴大，但這個擴大的過程，卻是一個排斥農民的過程。因為，農民不能自發地滿足城市化、工業化的需要，將其所擁有的土地從農業用地轉化為城市工商業用地。相反，只有政府有權力壟斷性地供應工商業與城市住宅建設用地。因此，城市的擴張是通過政府征用農民土地的方式進行的。

　　在現有政治與司法框架下，征用從根本上就把當事雙方置于絕對不平等地位：被征用的農民不可能與征用的政府進行平等的談判。政府總是用暴力把自己的條件強加于農民，用極端低廉的價格征用到土地。補償的標準本身就是荒唐的：政府征用顯然是用于工商業，但補償的標準卻是根據農業產值來計算的。依據這樣的計算公式，政府即使再慷慨，其實都是在欺詐農民。

　　從根本上說，這種征用制度剝奪了農民自我實現現代化的自由與權利。政府這樣做，也許是為了保護耕地，但很顯然，保護耕地跟保護農民權益，完全是兩個不同、有的時候甚至互相沖突的概念。限制農民轉換土地用途，迫使農民只能等待政府在其所擁有的土地上進行現代化，但當現代工商業體系在這里擴張的時候，農民卻被已經排斥在外了。

　　這確實是一副所有國家都沒有出現過的怪異現象：當農民所擁有的土地進行現代化的時候，農民卻完全與其無緣。農民在法律上、制度上就被固定在現代化過程之外。“三農”問題在中國成為一個令人生畏的社會、經濟、政治乃至文化問題、麻煩，根源正在這里。三農問題本身就是過去半個多世紀的城鄉二元隔離制度造成的，目前的二元土地制度則繼續把農民排斥在城市和現代化之外。

　　市民成為“房奴”

　　從市民的角度看，這種土地制度，讓他們不得不為了住上房子而付出了高得不成比例的成本，因為，政府壟斷了住宅建設用地供應，而房地產商則壟斷了商品住宅供應。

　　根據現有法律，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，也即向政府購買國有土地的建設用地使用權。政府擁有的國有土地部分有兩大來源：拆遷與征用。

　　拆遷其實具有重要的法律功能。盡管憲法以一紙條文宣布城市所有土地屬于國有，但在事實上，這些土地卻掌握在企業、居民個人手中。但是，通過拆遷，則可以把城市政府對于這些土地的政治上的所有權，落實為法律上的所有權，由此真正由政府支配用于出讓。

　　政府征用農民土地，則是以低廉的價格，把原來屬于農民集體所有的土地轉化為政府國有。而盡管法律規定，政府征地只能用于公共利益，但由于法律已經規定，城市工商業與住宅建設用地必須向政府申請，所以，政府征地事實上必然大多數都是用于商業目的。而這一點也會促使政府嚴格禁止農民自行出讓土地，因為只有這樣，才能維護自己供應城市土地的壟斷地位。

　　這種壟斷地位，讓城市政府大獲其利。在拆遷與征用環節，政府幾乎完全利用行政手段，壓低補償標準，但出讓土地時推熱衷于市場化。因為，政府獨家壟斷供應，可以非常方便地操縱供應規模與時機，在這種情況下，出讓土地的程序越是市場化，價格越有可能被哄抬到非常高的地位。這些巨額地價款當然最終由購買房屋的城市居民承擔。

　　政府作為壟斷性土地供應商，幾乎不可能向個別家庭及家庭組建的住宅合作社出讓土地，唯一能從政府那里獲得土地的將是房地產開發商。事實上，出讓土地的程序越是市場化，有能力從政府那里獲得土地的開發商的數量就越少，一個市場化的房地產市場內在地傾向于寡頭化，消費者的可選擇范圍日趨縮小。

　　政府對城市土地的供應壟斷，必然導致商品房供應的開發商壟斷。這種雙重壟斷模式，被日本、臺灣、新加坡多少采用，在香港最為成熟，再通過香港傳入內地。這是對古今中外通行的城市房屋解決模式的一種完全顛覆。在人類歷史大多數情況下，即使在城市化、工業化之后，城市人口解決住房，通常也是家庭擁有土地——不管是所有權是否完整，并自行建設房屋。所謂的香港模式則剝奪了家庭的這種自然權利，讓所有城市居民仰賴開發商供應住房。

　　中國房地產急需“新模式”

　　在內地，土地-房屋雙重壟斷模式已經成為一種雙重剝奪機制：一方面，農民沒有得到土地增值的收益，這些收益全部被地方政府及開發商占取了，最重要的是，農民喪失了對土地的所有權，也喪失了自我現代化的權利。另一方面，城市居民則為住房付出巨大成本，這些成本當然也就是地方政府和開發商的收益。城市居民同樣不享有土地的所有權。城市化變成了土地國有化運動。

　　這種模式導致了一種畸形的財富分布格局：財富向政府集中，向房地產商集中。隨著城市化擴展，城市政府的財富大幅度增加，因為，它所擁有的土地規模越來越大。這些土地它可以隨便變現。同樣，房地產開發商幾乎是收益最穩定、也最大的一個群體。因此，在典型的土地-房屋雙重壟斷的典型——香港、內地，富豪的至少一半都是房地產商。至于居民財富的大部分也沉淀到物業上，其他方面的消費則被迫壓縮，越來越多的城市居民都成為“房奴”，為政府、開發商和銀行打工。

　　讓我們設想，假如城市居民可以直接到城中村、或到毗鄰國有土地的農村購買農村土地自行建設住房，其價格肯定會比從開發商處購買商品房低廉得多，即使城市居民支付給農民的土地價款高于政府的征地價格。因為，這里節省了政府征地再出讓土地、開發商建設房屋再出售房屋兩個逐利環節，而這兩個寄生性環節沒有為土地附加任何價值，這兩個環節無助于資源的有效配置，反倒扭曲土地和房屋價格。

　　解決三農問題、解決房價嚴重偏離城市居民收入問題的治本之道，就是進行一場土地改革，最根本的一點，就是把農民對土地的權利歸還給農民，讓農民可以像城市政府支配國有土地那樣，支配其集體所有土地，實現國內兩類土地的權利平等。簡單地說，就是允許農村集體土地直接入市，像城鎮國有土地一樣出讓其建設用地使用權。

　　這樣，城市化就不會變成土地國有化。當城市擴展到某個農民家門口的時候，他并不會失去土地，成為悲慘的“失地農民”，相反，他可以繼續保有對土地的所有權，土地將成為他融入現代經濟體系的渠道和資本。城市居民也可以通過與農民的談判，獲得了遠大于從政府那里所獲得的對土地的權利，面對政府，市民的建設用地使用權其實是非常脆弱的，而如果面對的是農民，就是平等的權利主體。在雙方的博弈中，市場自然地會生成復雜的土地權利關系，就像明清時代的江南農村。

　　有些地方已經開始初步進行土地制度改革。從去年10月開始，廣東實施《集體建設用地使用權流轉管理辦法》，據此，集體建設用地使用權作價入股(出資)，與他人合作、聯營等形式共同興辦企業，視同集體建設用地使用權出讓。不過，該辦法卻仍然禁止將集體建設用地用于商品房地產開發建設和住宅建設。這個改革很不徹底。

　　中國需要一場觸及根本的土地改革，那就是實現地權平等。

　　《財經文摘》 作者：秋風

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