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特約評論員 李軍杰
地方政府投資是增長的重要動力源，那么地方政府支撐投資的法寶是什么呢？首先便是土地。最近，國研中心課題組公布了一些實地調研數據：在土地嚴管之前的兩三年，東部一些縣市土地出讓金收入少則十多億元，多則近20億元，土地出讓金收入占預算外收入的比重高達60%以上。在2003年，東部某縣土地出讓收益19.2億元，占預算外收入的69.3%；另
一個地級市的土地出讓金收入為20億元，占預算外收入的58%；一個以小商品集散地聞名的縣級市的土地出讓收入15億元，占預算外收入的60%；在一些縣市，除了難以準確統計的土地收費，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收就占地方預算內收入的40%，而出讓金凈收入又占政府預算外收入的60%以上。
從上述數據中，我們可以看到地方政府 “不菲”的土地收入主要有兩個來源：一個是土地出讓金，一個是土地直接和間接的稅費收入。土地相關收入已經成為地方政府進行投資擴張的主要財力支撐。
目前地方政府對土地一級市場高度壟斷，集體農地轉為非農建設用地只能通過政府征用。當前地方政府征用土地的普遍做法是，低價從缺乏談判能力的農民手中把土地征過來，然后高價賣給開發商或其他投資者。在東部沿海省份，每個省的年均建設用地量都高達40萬至50萬畝，征用土地占建設用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。從浙江省情況看，1999年至2002年全省批準建設用地總面積為172.58萬畝(含耕地113.57萬畝)，其中新征用農村集體土地154.69萬畝(其中耕地約為70%左右)。
導致這種局面的深層次原因在于，目前的土地征用制度和土地產權制度有悖于市場經濟產權等價交換的內在邏輯。名義上的土地集體所有在實際上構成了土地所有權的虛置。在地方政府“經營城市”的理念下，50年或70年的土地租金一次性收取，而一屆政府的任期則是五年，這就很可能會誘發強烈的“政績”沖動和短期行為。在這個過程中，農民在土地征用中始終處于弱勢地位，失去了必要的討價還價的基本權利。
其次來分析一下土地相關稅費收入。大概來講，由城市擴張和土地占用帶來的稅收，主要是建筑業和房地產業的營業稅、所得稅及耕地占用稅等，這些收入全部由地方享有。所以，為了增加收入來源，地方政府有足夠的激勵發展城市建筑業和房地產業。根據國研中心課題組的調查顯示：土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在鄉以下，其中，農民的補償款占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；開發商拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%。從這個角度看，旨在控制房地產價格過度增長的調控政策不僅會使房地產開發商利益受損，而且還會使地方政府利益受損。所以，在自身的利益驅動下，地方政府并不大會認真積極地擠壓房地產泡沫。
去年，江蘇省要求公布房價成本“清單”，但截至年底除揚州等一兩個城市出臺相應規定外，其它絕大部分地區沒有響應。在房地產的開發建設中，開發商要繳納給地方政府或明或暗的各種稅費，這一塊的數量也不小。正是因為這塊收入，一些地方政府比開發商更不愿意公開房地產開發成本。3月份，新華社報道了個別地方政府雇傭外地房地產商當“托兒”，親自“操盤”土地競標市場的現象，也從一個側面反映了上述問題。
地方政府的法寶之二是“銀政聯盟”。我國《預算法》規定地方政府不能借債，預算不允許有赤字。但現實中，地方政府舉債是非常普遍的行為。為了從銀行融資，地方政府成立政府性公司作為融資的載體。這些政府性公司雖然名稱各異，但基本使命卻完全相同：通過土地抵押等途徑，給城市的基礎設施投資進行融資貸款。另一種融資途徑是政府賦予土地儲備中心抵押貸款的權力。
國土資源部日前公布的數據顯示，截至2005年10月底，全國耕地面積18.31億畝。離“十一五”規劃確定的未來5年耕地保有量為18億畝的約束性指標僅剩3100萬畝。與此形成明顯對比的是，“十五”期間全國耕地面積凈減少9240萬畝，是“十一五”規劃中計劃控制的新增建設用地的三倍之多。從這個角度來看，土地似乎維系著地方政府投資擴張的資金鏈。在有關土地征用制度安排作出變動之前，土地閘門必須嚴守。
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