農業銀行改制戰略選擇 業務拆分優于區域拆分

　　文/陸 磊

　　兩周間，一向沉寂的農業銀行爆引眼球，風頭有甚于在香港IPO的中國銀行。原因是，傳言農業銀行改革方案將在近期“上會”討論，敏感時刻，有人建言將農行按省分拆。農行改革乃銀行改革大戲的收官之作，而且還頗為特殊。

　　農業銀行壞賬甚大，這當然大部分可歸咎于歷史原因，如果整體改制，可能實際注資規模約為1000億美元，不僅國家財政無力承受，而且短時間如此巨額資本輸入，也無法向國民交待。

　　再者，農行不僅涉及商業銀行體系再造，而且事關農村金融發展大計，更顯得異常復雜棘手。

　　因此，在整體改制幾乎不可行的情況下，如何設計農行分拆改革方案，以平衡各方利益、減輕震蕩、減小代價，則是方案的核心。陸磊認為，按業務分拆，組成農業信貸銀行和農業股份銀行，并由農業銀行集團控股更為可行；郭田勇等人認為，按省級區劃分拆，將省行改造成獨立經營實體，符合帕累托最優。兩種方案思路不同，權當借鑒。

　　(李振華)

　　中國農業銀行改革可以說是中國金融體制改革中最艱巨、最富挑戰性的一項內容。由于涉及到改革目標、手段以及成本等多方面的考慮，因此農業銀行的改革方案必須能夠解決三個核心問題：一是改革所需要達到的目標必須是清晰的；第二，改革所設計的框架必須能適應各分行和各地經濟發展和金融運行的現實性；第三，改革成本必須是國家所能承受的。

　　而一個好的改革方案必須具備三個基本條件，一是根據現有問題提出明晰而不動搖的改革目標；二是根據初始條件設計具有可操作性、符合實際的改革策略；三是根據預算約束測算必要的改革過渡期成本開支。在此，我們以農業銀行1年來總體運行的情況為基礎，對該行體制層面進行剖析，并以此作為改革方案的依據。

　　國有獨資商業銀行改革

　　還是農村金融體制改革？

　　到目前為止，農業銀行實際承擔著支持“三農”發展和自我可持續經營的雙重任務，在改革目標不甚清晰的前提下，改革舉措往往陷入自相矛盾的境地。如，自上世紀90年代后期以來，農業銀行從提高盈利能力，實現向商業銀行轉型的目標出發，先后撤并了21000個網點，占該行總網點數的40%。按照商業銀行改革的邏輯看，這一做法是毋庸置疑的。但是我們又可以發現，農業銀行往往又堅持“農業銀行姓‘農’”的說法，于是該行仍在逐年編制《中國農業銀行年度農業信貸工作要點》，發放扶貧到戶貸款和農戶小額信用貸款。目標上的不統一必然導致經營方略的進退維谷，以及分支行的無所適從。

　　這就衍生出一個基本問題：農業銀行自1951年(當時為“農業合作銀行”)以來50多年的發展主要積累的是財富還是包袱，或者說改革主要應該另起爐灶還是延續發展。從這一角度出發，我們發現改革的方向問題并不想我們想象的復雜，農村金融改革和國有商業銀行改革也不是一個非此即彼的關系。

　　首先，原先按計劃體制設立的機構體系是一種財富，基于這一歷史繼承關系，農業銀行才能呈現以儲蓄存款、低成本資金為主的資金來源格局，也才能保持在宏觀經濟波動時更為穩定的經營運行態勢(企業資金受經濟波動的影響更大)。因此，脫離目前的行政區劃式網點分布，放棄縣域及以下業務對農業銀行也許意味著更嚴酷的競爭和更窄的利差空間。

　　其次，商業銀行模式是農業銀行整體盈利和可持續發展的必要手段。正是基于這一考慮，農業銀行發展了基金代銷與托管、銀行保險銷售、個人理財和國際業務等現代商業銀行業務，并參與各省大型基礎設施建設信貸營銷。盡管各方對此頗有微詞，但這是農業銀行自身追求效益最大化和財務可持續發展的起碼考慮，否則只有向國家財政和中央銀行伸手。從最近的情況看，至少我們可以發現農業銀行在追求盈利性和不良貸款清收，這無疑比一味依賴國家、對經營風險麻木不仁要好得多。

　　第三，商業化經營與綜合收益率偏低的農業信貸在單個業務條線上是存在沖突的，但是在機構內部可以成為并行不悖的兩個系統。從歐洲比較成功的荷蘭合作銀行、法國農業信貸銀行的操作看，按照金融控股公司模式可以通過農村金融鞏固基礎客戶群體，同時以綜合化經營獲得較高的金融交易收益。

　　綜合以上，有理由認為農業銀行改革必須同時橫跨農村金融和國有商業銀行改革兩大范疇，但是，這兩大范疇在農業銀行內部必須平行而不能存在交叉，否則必然依舊延續當前的信號混亂狀態。

　　一是不能再進行大幅度的機構和人員壓縮，在保證農行在全國絕大部分縣、鄉擁有網點的基礎上，在全國按農業信貸業務條線實行“中國農業信貸銀行”重組，所有制為國有獨資。在條件適合的省份，可以并購該地區的中國農業發展銀行，新的農業信貸銀行全面承擔扶貧、農村電網水利等基礎設施建設信貸、農村地區的大型項目貸款、農業龍頭企業貸款、農村助學貸款、一定經營規模以上農村個體工商戶貸款和部分專業性農戶信用貸款；但不得從事城市地區非農貸款。

　　二是一般的公司銀行、國際業務、信用卡、房地產信貸和資金交易中心等非涉農業務條線按商業銀行模式重組，通過股份制改造，成立新的“中國農業銀行股份有限公司”，專門從事城市地區的一般商業銀行業務，其改革模式可以完全參照中國銀行和建設銀行步驟進行。

　　整體改制還是拆分改制？

　　整體改制還是拆分改制一直是國有銀行改革中的一個爭論重點，主要考慮的難點有二：一是國有銀行一般規模巨大，資本市場是否能承受是無法準確估算的；二是按行政區劃設置的國有銀行分行間差異性也較大，單一改制存在政策是否能適應所有地區需要的問題。如果說，中國銀行和建設銀行畢竟主要從事城市地區商業銀行業務，規模相對小、城市間差距亦不明顯，因而可以整體改制的話，農業銀行改革卻不能回避整體改革與部分改革的問題。

　　根據對農業銀行32家一級(省)分行和5家直屬(計劃單列市)分行的研究，農業銀行內部存在較大的地區差異，其分行可以分為以下六類：

　　第一類是以北京、上海、天津3家一級分行和深圳、青島等5家直屬分行構成的純城市化商業銀行，其特點是注重零售銀行業務發展，追求大型壟斷企業客戶，構筑社區銀行等，在服務和技術上依靠理財、銀行卡、網絡銀行等現代手段，其“農業”二字僅僅是符號。

　　第二類是以江蘇、浙江、山東、廣東四家一級分行組成的工農并舉或城鄉并舉型商業銀行。一方面，這些分行規模很大，如江蘇分行和廣東分行的存款規模都在3000億元以上，超過一般股份制商業銀行全行的水平。所在地區城鄉一體化水平很高，農村地區也具備較大的業務發展潛力。如山東省的特色農業和出口農業已經具備產業化基礎，其回報率不會低于非農產業；浙江省的農村個體私營經濟發展也為農業銀行提供了良好的客戶基礎。因此，這些分行一般既爭取大型非農項目投資，也不放棄農村地區的存貸款市場，能做到規模和效益的雙豐收。可以說，這些分行是農業銀行系統的樣板模式，但其外部經濟條件、信用環境也非其他省份所能模仿。

　　第三類是新疆、甘肅、青海三個西部傳統農業地區分行構成的工農并舉、多元化經營分行。這些分行由于地處西部少數民族地區，出于政策需要，必須堅持發放扶貧貸款或支農貸款；但是由于農業基礎薄弱，為了維持銀行經營收支，又不得不轉向大型工業企業或基礎設施項目。如新疆分行明確鎖定自治區的43個重點項目、20個新開工項目和32個預備項目；甘肅則轉向了電力、交通、通訊等壟斷行業。當然，考慮到農牧區的實際，龍頭企業貸款和扶貧貸款依然是這些分行不得不做的基礎業務。

　　第四類是在戰略上主動實行非農化的分行。這些分行主要集中在我國糧食主產區和農業大省，包括安徽、東北三省、山西、河南、江西、廣西、云南等12家分行。這些地區的特點是：地處中部，有一定的交通便利條件和非農產業基礎，農業相對西部比較發達，但平均收益率仍然較低，勞動力相對過剩，外出務工人員居多。在農村金融市場上，信用社和農發行占據了生產和購銷兩大環節，農業銀行在農業產前基礎設施投入上動力不足，因而存在向非農產業轉型的戰略愿望。當然，這些一級分行依然具有相當比重的農業貸款、扶貧貸款，但是其目標是實行非農化。

　　第五類是堅持農業信貸的專業性分行。這類分行包括四川、重慶、湖北、湖南、內蒙古和新疆兵團等8家一級分行。很有意思的是，這些分行一般在當地省份的市場份額都居于領先地位，盈利水平也較高，農業信貸的不良率較低。可以說，這些分行所在地與第四類分行所處省份的經濟特點基本相同，但兩類分行的經營理念存在本質區別，前一類視支農為畏途，盡可能實現向非農化的轉型，而后一類堅持向農業傾斜，支持從龍頭企業到小型農戶的整個產業鏈。事實上，從各分行2004年的經營業績看，沒有證據證明信貸支農與不良貸款在本質上具備關聯性，盡管農戶的經營收益率低，但其信用狀況卻未必比企業低。

　　第六類分行比較特殊，是堅持以小額信貸為主的綜合型分行。之所以稱其為“綜合型”，實際上它們提供了從信用社農戶小額信用貸款、政策性扶貧貸款乃至為信用社提供支付清算、電子匯兌和現金調運等政策性、合作性和商業性貸款。此類分行僅包括貴州和西藏2家西部少數民族地區的一級分行。盡管它們的做法或許不具備操作上的典型意義(特別是西藏)，但是其經營特色恰恰說明農業銀行在極度貧瘠、苦寒之地也是具備生命力的，關鍵在于其分行是否真具備制度激勵和創新意識。

　　綜合以上六類分行，我們可以歸納出以下三種組合：一是經濟發達的東部地區，出現了純城市化的商業銀行和城鄉并舉的商業銀行兩種形式；這說明在發達地區，是否保留涉農貸款是不確定的；二是在中部農業大省，存在逐步脫離農業信貸的分行和堅持農業信貸的專業銀行兩種模式，這同樣說明即使在以農業為主，農業具備一定競爭力的相同背景下，是否發展支農貸款同樣是不確定的；三是在西部農業基礎薄弱的地區，既有向重點項目、基礎產業推進的分行，也有向小額信貸發展的分行，同樣存在兩條道路和兩種前途。

　　面對三大地帶六類特點迥異的分行差異性，一般的邏輯結論應該是整體改制的可操作性較小。但是我們發現，正如我國各地區的經濟結構性差別主要體現在省、縣兩級，而農業銀行的分行間差別與各地區的農村經濟發展水平與經濟結構高度相關——即在農村經濟越活躍、城鄉收入差距越小的省份，農業銀行分行的經營績效越高。同時，在上表綜合比較三大類經濟區劃內的每一種農業銀行體制，我們發現一個基本結論，在相同經濟條件下，涉農的分行總是比試圖脫離三農的分行具有更好的經營績效——如東部的江蘇分行和浙江分行比京、津分行在各自的區域市場內占據更高的市場份額；中西部糧食主產區的四川分行比河南、江西分行經營業績更好；西部少數民族地區的新疆兵團分行比新疆分行的業績更勝一籌。

　　根據農業銀行人員、業務和網點的比較優勢，改革策略不應定位于按行政區劃或經濟區劃拆分，而應按業務條線重組。其非農化的商業銀行部分構建獨立的“農業銀行股份有限公司”，而從事農業信貸和縣域及以下金融業務的部分組建 “農業信貸銀行”。具體地，在一個省份內可以有兩家一級分行——從事農業信貸的專業性國有獨資銀行和從事非農商業性業務的股份制商業銀行。

　　一次性注資和多次注資

　　根據對農業銀行總行和分行的研究，我們的改革思路已經比較清晰：農業銀行應該按照農業信貸和非農商業金融兩大業務條線重組，而改革成本最小化理論也恰恰支持這種拆分模式。考慮到農業銀行高達25%以上的不良貸款率和35000億元以上的總資產所需要8%的資本充足率，一次性實現不良貸款率在8%以下，資本充足率達到8%以上，至少需要5700億元左右的注資，大約為700億美元左右，遠遠高于中國銀行和建設銀行改制的注資總和。

　　但是，如果實行業務線重組模式，所需資本金注入規模可以大幅度降低。根據農業銀行副行長張云在農業銀行農業信貸工作會議上的講話披露，截至2004年6月，農行涉農貸款余額9600億元，較2000年增加1339億元，占各項貸款余額的39.7%。按照農業信貸與非農金融“四六開”計算，則依據2004年底的預測規模估計，分拆后的農業信貸銀行規模在11000億元左右，商業化的農業銀行股份有限公司規模在16000億元左右。而農業銀行的歷史包袱基本上集中于1993年前的鄉鎮企業貸款，因此，即使按照

　　這里需要關注的是改制后的農業信貸銀行，其信貸規模11000億元，總資產14000億元，不良貸款率29%，資本充足率4.3%。其不良貸款可優先由

　　改革的總體框架與步驟

　　根據以上分析，農業銀行改革的總體框架設計與步驟可作如下總結：

　　第一步，按照業務線重組的原則，把涉農業務和非農業務分離，根據人隨業務走的原則組建農業信貸銀行和農行股份公司。總行管理部門相應成立中國農業銀行集團，控股兩家銀行。

　　第二步，由中央匯金公司對農業信貸銀行實施分步驟的注資，由中央銀行給予低息支農再貸款補充流動資金，信貸計劃由農業信貸銀行總行與各省政府按年度協商決定。農業信貸銀行可從事農業和農村基礎設施建設項目貸款、農業龍頭企業貸款和農戶貸款等多樣化金融服務。中央銀行應恢復“稽核監督局”建制，對農業信貸銀行的支農再貸款使用和回收情況進行年度常規和專項稽核，并可接受匯金公司委托，對年度不良貸款沖銷資本金狀況進行專項稽核，查實后由中央財政和匯金公司按年度撥補資本金。

　　第三步，由中央匯金公司對農行股份公司實施一次性注資，在確保不良率和資本充足率在市場可接受的范圍內，實施股份制改造。匯金公司將逐步轉讓農行股份公司股權。

　　第四步，在所有制和法人治理結構上，農行集團和匯金共同控股農業信貸銀行，保持其國有獨資或國有控股性質；在適當的情形下，農行集團可通過農業信貸銀行并購農發行的部分機構。農行股份則是單純的上市商業銀行，其治理結構實行完全的市場化。

　　第五步，農業信貸銀行與農行股份保持系統內的戰略合作關系，農業信貸的盈余資金可按上浮利率的協議存款形式委托農行股份管理，雙方共享支付清算系統，使用單一的信用卡中心和資金交易中心，共享信息資源。但是必須實行嚴格的獨立核算。

　　(作者系廣東金融學院中國金融轉型與發展研究中心教授)

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