政府角色：從運動員到裁判員

　　本報記者溫源　

　　編者按

　　推進行政管理體制改革是貫徹落實科學發(fā)展觀、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建設(shè)社會主義法治國家的必然要求。我國目前的行政管理體制同經(jīng)濟社會發(fā)展不斷推進的新形勢

還存在著不適應(yīng)的方面，需要進一步加以解決。要通過推進行政管理體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，改進行政管理方式，加強行政法制建設(shè)，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機制。行政管理體制改革是一項政治性和政策性都很強的工作，必須深入研究和把握我們在長期實踐中取得的規(guī)律性認識，借鑒國外行政管理的有益經(jīng)驗，拓寬視野，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新思路，使這一改革更加富有成效。今天我們將最近的一次相關(guān)研討會的內(nèi)容介紹給讀者，就是希望各界對此問題更加重視，以利進一步深化認識，促進改革的發(fā)展。

　　在日前召開的政府行政管理體制改革國際研討會上，

　　這個現(xiàn)在聽來有些可笑的故事，反映出樸素的道理：落后的、不合理的行政管理體制將成為經(jīng)濟發(fā)展、企業(yè)進步的嚴重障礙。目前，這種不合理的現(xiàn)象已經(jīng)不存在了，中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議做說明時指出，目前,各級政府仍然管了許多不應(yīng)該管又管不好的事,而不少應(yīng)該由政府管理的事卻沒有管好�！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的第十一個五年規(guī)劃的建議》指出，加快行政管理體制改革,是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。

　　“運動員”：經(jīng)濟前行的“拌腳石”

　　1978年以來，我國經(jīng)濟保持了持續(xù)高速發(fā)展的勢頭，年均GDP增長達到9.4%，但城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、資源環(huán)境問題突出、社會事業(yè)發(fā)展滯后、就業(yè)壓力巨大以及投資盲目擴張、重復(fù)建設(shè)蔓延、農(nóng)民收入增長緩慢等深層次矛盾始終伴隨著這一過程。其中一些問題在近些年更加凸顯。

　　國家發(fā)改委體改司司長范恒山認為，經(jīng)濟社會生活中這些突出矛盾之所以長期存在且不斷發(fā)展，關(guān)鍵是相關(guān)的體制機制沒有理順。而其中的許多問題來自于政府行政管理體制不順。例如，社會管理和公共服務(wù)職能薄弱、社會事業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡性增強等問題，與政府機構(gòu)設(shè)置不合理、政府間管理職責不清晰、公共財政體系不健全密切相關(guān)；單純注重GDP增長，一味追求“形象工程”、“政績工程”，相應(yīng)出現(xiàn)投資膨脹、重復(fù)建設(shè)、地區(qū)封鎖，與各級政府事權(quán)劃分不清、財權(quán)不匹配和不科學的政績考核體系等緊密相連。

　　“與此同時，在經(jīng)過2003年—2005年中國經(jīng)濟以兩位數(shù)的超高速增長后，人們正逐步認識到，繼續(xù)實行高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型擴張的增長方式，已難以為繼，不僅禍及子孫后代，也將對當代中國人的生存和發(fā)展構(gòu)成嚴重威脅。而要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，就必須形成推進轉(zhuǎn)變的體制機制。這當中，改革政府行政管理體制、轉(zhuǎn)變政府職能，是最重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)�！敝袊�社會科學院經(jīng)濟所原所長張卓元指出。

　　張卓元說，1995年我國在制定第九個五年計劃時，就提出了實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式根本性轉(zhuǎn)變的任務(wù)。但是到目前，我國經(jīng)濟增長方式并未實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。其原因，除了還存在粗放型擴張的空間以外，主要是社會主義市場經(jīng)濟體制還不完善，特別是政府改革不到位，政府職能沒有很好轉(zhuǎn)換。政府擁有過多的資源，充當了許多地方經(jīng)濟活動和資源配置的主角，嚴重抑制了市場在資源配置中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計，在2003—2004年經(jīng)濟過熱中，政府支配的投資的比例超過50%。

　　政府參與資源配置的方式一般有：低價向農(nóng)民征用土地、違法占地和隨意批租土地；違規(guī)審批項目；行政壟斷，限制競爭，甚至封鎖市場，強迫使用或消費本地生產(chǎn)的產(chǎn)品；信貸干預(yù)，迫使當?shù)劂y行等金融機構(gòu)為形象工程、政績工程提供貸款和信貸優(yōu)惠；對生產(chǎn)要素和重要資源產(chǎn)品進行價格管制，壓低價格，使市場信號嚴重扭曲；政企不分，干預(yù)微觀經(jīng)濟活動，包括國有企業(yè)和民營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動等。所有這些，都限制和損害了市場配置資源功能的發(fā)揮。

　　由于政府介入經(jīng)濟活動過深，成為真正的市場活動參與者和“運動員”，就使政府應(yīng)履行的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能大大弱化，出現(xiàn)了政府職能的錯位、越位和缺位，也影響了市場有效配置資源的法律法規(guī)的建立和完善，經(jīng)濟活動缺乏應(yīng)有的規(guī)則和誠信以及不斷提升效率的秩序。與此相關(guān)，整個社會經(jīng)濟效益偏低、分配差距加大、腐敗現(xiàn)象嚴重等問題也日益突顯出來。

　　“裁判員”：社會進步的“助推器”

　　今年3月底，一場旨在轉(zhuǎn)變政府職能，提高機關(guān)效能，改善發(fā)展環(huán)境的“效能建設(shè)”攻堅戰(zhàn)開始在安徽全省展開。全省491項省級行政許可和審批項目被取消和下放，占總數(shù)的40%以上。這是安徽省歷史上清理行政審批項目規(guī)模最大的一次。合肥市市直機關(guān)就服務(wù)事項、工作作風、辦事效率三個方面通過媒體向社會公開承諾，并將承諾內(nèi)容納入年度工作目標范圍，嚴格考核；逾期不能完成的單位，將追究責任。效能建設(shè)不僅改變了政府的工作機制和形象，還有力地推動了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。今年一季度，安徽實現(xiàn)生產(chǎn)總值1212億元，同比增長11%，為近9年同期最高水平。

　　今天，不僅是安徽省，改革行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)不再停留在口頭上、文件中，而是變成了各地、各級政府實實在在的行為，他們正從過去的“運動員”變成指揮、協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的“裁判員”。

　　那么，如何能成為一名優(yōu)秀的“裁判員”？范恒山提出，好的“裁判員”要積極調(diào)整政府管理的范圍，要從宏觀微觀都管、大事小事都抓轉(zhuǎn)變到主要從事經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來；從直接從事和干預(yù)具體經(jīng)濟活動轉(zhuǎn)變到有效實施宏觀調(diào)控、創(chuàng)造市場機制充分而健康地發(fā)揮作用的環(huán)境條件上來；從不計代價單純追求經(jīng)濟的高速增長轉(zhuǎn)變到促進經(jīng)濟速度、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)與效益的有機結(jié)合，推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧相處上來。

　　張卓元說，政府越是從市場參與者角色中退出，就越能發(fā)揮其糾正市場失靈的積極作用。因此,政府首先要把資源配置主導(dǎo)權(quán)交給市場，致力于履行應(yīng)由政府履行的職責。包括搞好宏觀經(jīng)濟調(diào)控，保持經(jīng)濟的穩(wěn)定；為市場經(jīng)濟的健康運行制定必要的法規(guī)，并嚴格執(zhí)法；加強對資源(包括土地)、環(huán)境就業(yè)、社會保障、安全、衛(wèi)生、交通等方面的管理，為社會創(chuàng)造良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境；努力提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和其他公用事業(yè)服務(wù)等。

　　他說，地方政府熱衷充當經(jīng)濟活動主角，一味追求GDP的超高速增長的原因，主要是長期以來干部政績考核和選拔制度不完善，表現(xiàn)為以GDP論英雄。因此有效轉(zhuǎn)變政府職能的前提，就要建立全面評價政府和干部績效的指標體系。考核政府和政府官員政績不能只看GDP及其增速，還要看失業(yè)率、資源利用效率、環(huán)境和生態(tài)保護好壞、教育發(fā)展水平、社會保障程度、科技創(chuàng)新成果、醫(yī)療衛(wèi)生狀況等。要深化預(yù)算管理體制改革，把土地收入和其它各類基金納入預(yù)算管理，接受人大和公眾監(jiān)督，使地方政府不再具有隨意建設(shè)形象工程的財力。相關(guān)部門要積極研究逐步提高所得稅在稅收中的比重，以減輕各地熱衷于發(fā)展重

　　行政管理體制改革勢必涉及到某些既得利益者的利益，因此也就注定了改革的艱難。張卓元建議，要加強對政府改革的總體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，最好有一個權(quán)威的機構(gòu)對政府改革的內(nèi)涵和步驟作出規(guī)劃，分步實施，并對規(guī)劃落實情況加強監(jiān)督檢查；要由利益超脫機構(gòu)規(guī)劃政府改革，不能靠利益中人來規(guī)劃自己的改革。同時要盡快制定規(guī)范政府機構(gòu)、編置、職能和責任的法律法規(guī)，將依法行政落到實處。

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