準確定位城市社區

　　1986年，民政部首次把“社區”概念引入城市管理，提出要在城市中開展社區服務工作。1989年，社區服務的概念被第一次引入法律條文，當年12月26日全國人民代表大會通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定：“居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動”。

　　文／陳 巖

　　社區是城市社會的細胞，是社會穩定的基礎，也是構建社會主義和諧社會的基礎，在社會發展和現代化建設中具有十分重要的地位和作用。近年來，隨著城市社區改革不斷深入，許多城市都將以人為本、促進人的全面發展作為推動社區建設的重要理念，并進行了積極而卓有成效的探索。

　　社區定位需要進一步明晰化

　　隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，那種“單位辦社會”的舊體制開始松動和解體。人們對單位的依附性在很大程度上弱化了，有了自己的物權，成為業主，因而“社會人”的合法權益和自主地位很快形成了共識并得到了確認。但是，從包辦代替向居民自治的過渡中，還有許多錯位。

　　其一，人們對社區遠沒有形成廣泛的認同感和歸屬感，對“社區人”和“社區人”所應具備的主體意識、責任意識和自主精神還存在著自我排斥現象，因而參與社區建設的自覺性還不夠高，社區成員在自覺地維護社區整體利益、積極參與社區自治管理上尚處于較低的水平。

　　其二，由“居委會”向“社區”過渡中造成社區組織功能錯位。在城市基層，“社區”脫胎于以搞街道衛生為主的、單一功能的“居委會”，因而存在著先天不足的狀況，很多社區組織還難以適應社區建設發展的需要。現階段城市社區服務已經從最初的單純物質扶助的福利和救助，發展到對社區居民物質和精神需要的全面服務。但目前城市社區的組織功能還存在著錯位現象，譬如：許多社區組織形同虛設，很少組織開展居民自身的服務和自主地開展活動，而是整天忙于應付上級的檢查，無形中成了城市街道辦事處布置任務的傳話筒；許多社區還缺少集教育、生活、娛樂、保障等為一體的社區服務中心和服務網點，服務手段不健全；社區組織力量比較薄弱，其機構設置、人員配備、經費來源、基礎設施與所承擔的職責任務不相適應；社區干部中年富力強、文化層次高、懂得現代管理知識的較高素質人才還相當缺乏，難以適應社區建設發展的需要。

　　城市管理體制也在一定程度上制約了社區的發展，社區組織按照行政區劃或行政系統，被劃入不同層次的政府各主管部門的管轄范圍之內，使政府在社區建設中仍然擔當“包辦代替”的角色，無形中擴大了社區組織的政府職能。盡管我們也在強調管理重心、管理權力下移，但并沒有真正做到強化社區的社會職能，社區很難做到自我改造、自我發展，使社區居民委員會工作難于開展，因而沒有真正實現社區自治的基本目標。

　　社區不是街道和居委會的翻版，不是政府權力的延伸或“準政府”，而是銜接政府和個人，承接政府分離出來的管理一定區域內社會公共事務的社會自治組織。走向自治應該成為社區管理體制建設的基本方向。社區，作為一個與傳統的計劃經濟相對立的、由政府與社會相剝離而產生的組織，在轉型過程中必將為國家、社會、個人關系的調整提供廣闊的回旋余地，為進一步的制度創新提供基本保證。

　　關于社區的定位，目前全國有三種做法：一是定位在居委會，以現有居委會所轄區域作為社區；二是定位在街道辦事處，以街道辦事處所轄區域作為社區；三是定位在街道辦事處與規模調整前的居委會之間。第一種做法的弊端是，社區規模過小，資源分割，各類生活要素只能在有限的狹小空間內配置，造成資源的浪費和無謂損耗。第二種做法的弊端是，社區組織容易成為政府的附屬物，不利于推進社區民主。第三種做法吸取了前兩者的優點，避免了前兩者的缺點。社區建設的主體是社區成員，社區成員參與和自我管理、自我教育、自我服務，是社區建設的生命力所在。只有定位在這個層面上，才能便于社區成員的民主權利發揮，把社區成員建設社區的積極性最大限度地激發出來。社區建設，特別是在社區的初始階段，還離不開政府的指導、支持和幫助，將社區定位在這個層面，既使政府超脫于社區之外，又融于社區建設工作當中。

　　沈陽就屬于第三類，被一些人稱為“沈陽模式”。沈陽市將原有的2753個居委會重新劃為1277個社區，不僅在數量上少于原來的居委會，干部素質也有所提高，工作方式也較原居委會先進。但沈陽街道辦事處并沒有調整，其行政成本顯然增加了許多。因此，在社區管理體制改革以后，有必要對街道辦事處進行改革，而這又是一場基層政治體制的改革。

　　啟動社區改革從何著手

　　經過十多年的努力，社區概念已被全社會廣泛接受，社區服務在全國已蓬蓬勃勃開展起來，全國許多城市都對社區管理及其改革進行了大膽的嘗試和探索，取得了積極成效，使社區管理水平有了明顯提高，社區環境大為改善，但與此同時，也出現了一些急需解決的問題。因此，在認真總結我國社區發展的現狀和改革實踐的基礎上，提出具有重要參考價值的可供操作的對策，對于我國正在進行的社區建設和改革無疑是十分必要和緊迫的。

　　我們認為，加快社區建設，完善社區發展，首先必須對政府的權力進行必要的剝離。這是因為，在社會大系統中，政府的統制功能和社會的自治功能的比重，是由社會大系統中承擔的職能的多少決定的。兩者成反比，即政府的統制功能越強，則社會的自治功能越弱，反之亦然。因此，加快社區建設，擴大社會的自治功能，就必然要求政府要轉變管理職能，改變權力高度集中的“全能型”管理模式。政府必須把對社會的干預限定在一定的度之內，防止權力無限制地滲透到社會的各個角落，逐步地盡可能地把除涉及全社會的宏觀社會事務管理之外的權限交還給社會和市民，以使社區獲得生存和發展的空間。

　　其次，要注意社區利益的發現與培育。社區要有凝聚力、號召力，歸根結底，必須發現和培育社區的共同利益。有共同利益才有共同意志，有共同意志才能增加社區成員的歸屬感。一個真正意義上的社區人，是社區同他的利益密切相關，他的多數利益來源于社區。共同利益是由共同需要產生的，所以，社區要辦實事，為社區成員解決現實生活中的問題，使其體會到其利益在社區。

　　第三，健全社區運行機制。社區建設中，怎樣既體現社區自治，又不放棄黨的領導，這是一個需要認真研究的問題。社區既要避免行政化傾向，更應避免社區黨組織包辦自治事務，使黨的領導庸俗化的傾向。社區管委會將

　　第四，啟動社區工作者專業

　　第五，必須建立和完善相關的法律制度。法律制度不健全、不完善是導致目前社區建設和改革中諸多問題出現的關鍵。目前我國尚未制定有關社區的專門法律或法規，原有的《城市居民委員會組織法》和《街道辦事處組織條例》顯然已不能適應社區發展的需要。因此，必須加快制定相關的法律法規，對社區的性質、作用和職能，社區管理機構的產生和設置及各自的職責權限劃分，社區管理的方式及運作機制，社區與居民、政府和其他社會組織的關系等，作出明確的規定，以規范社區的建設與管理，規范相關各方的行為，為社區的健康發展提供制度上、法律上的保證。

　　(作者系內蒙古民族大學政法與歷史學院副教授)

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