小區業主們的三權分離

　　文/本刊記者 杜 珂

　　小區沒有業主委員會時，業主期盼萬分。盼來了業委會之后，一些業委會以權謀私的行徑又讓業主們叫苦不迭。

　　“我們小區的問題現在還是很多。”苗振華，這位年屆60歲的前學知園業委會主任，

自1998年購房開始就參與到維護業主利益的工作中，并連任兩屆主任，在他的帶領下，成功地炒掉了原物業公司。不過，這位老主任卻由于其他業委會成員的排擠而“出局”。

　　“業委會自己規定加班費15元/小時，并經常輪流值班。我作為業委會成員就提出，這些都是業主的錢啊，沒有必要經常加班，就不要了吧。就立刻遭到他們的攻擊，說我事多，還說我再提意見，就把我‘隔離開’。要求他們公開賬戶，他們怎么也不同意。我看，這些沒有正式工作的人，就是想從中撈取個人私利。”

　　學知園的情況代表了那些侵犯業主公共利益的業委會的案例。也有一些業委會正陷入開發商或者物業公司分化而“眾叛親離”的境地。這兩種情況，其實都在說明：業主自治體需要在現有的制度框架：業主大會——業委會的基礎上做出制度創新，真正地實現民有、民治、民享。

　　由此再看今日的北京城，那些購置上百萬房產的業主，正在嘗試著自我治理的制度安排。或許，他們在“業主大會-業委會”基礎上探索出的“業主大會——業主代表大會——監事會(聽證會)——業委會”的制度框架，將真正實踐出一條城市民主、社區自治之路，城市基層民主由此漸入佳境。

　　創造一個把自己選下來的制度

　　自從七年前購買朝陽園的房子以來，舒可心熱衷業委會事務已有小十年。這位受聘為中國人民大學制度與公共政策研究所的研究員，現在還是北京城三個小區業委會的顧問。

　　“我們是一群誤上了‘五月花號’輪船的人。上了船，突然發現需要自己作主，但并不知道如何作主。”一見到記者，這位在美國居住了多年的中年人。就興奮地說，“這里沒有權威，我們要學會自我治理。關鍵是要建立一個民主制度。”

　　“建立這樣一個民主制度，業委會主任一定要拋棄根深蒂固的‘為民作主’的思想，不要自己作主，而是要大家作主。”舒可心說，“業主們也不要認為自己選出了個皇帝，要替業主‘打江山’，索回被侵犯的權益。”

　　從臣民到公民，承擔起自治的責任。這是舒可心對中國人當下的呼喚。

　　“我們就要設計一個能把自己選下去的制度。”舒可心說自己當時并沒有這么深的認識，做出此選擇也是被其他業委會委員逼出來的結果。當時，在其余5名委員的要求下，業委會主任既不能“管章”，也不能“管錢”，連簽字權也被剝奪。章被秘書保管，錢被非主任委員保管，簽字權更是被授予了五分之四的業委會成員。

　　朝陽園是一個涉外公寓，很多在此居住的外國人也積極參與業委會的事情。做為6名業委會成員中唯一的中國人，舒可心覺得受到了不信任。“我當時心想，這不是和我過不去嗎！但后來想明白了，這個制度今天可以限制你，明天也可以限制別人。于是，我就主動和他們一起設計這個制度。”這項制度被作為業委會成員內部一個不成文的規定貫徹下來。

　　“但是，后來一件事情對我觸動特別大。我們意識到，必須把這種自律性規定列入業主大會章程中，以上位法的形式約束業委會，成為普遍遵守的他律。民選組織必須讓所有人知道其權力。”

　　舒可心說的這件事是，小區的一位金大爺為一件事情找到他簽字。但當舒可心告訴金大爺自己無法給他蓋章時，金大爺最后生氣地摔桌子走人。留下的一句話讓舒可心震動不已；“制度管個屁，今天你在這里，制度管事，明天就不管事了！”

　　“所以，我們第一年就做為制度建設年。”舒可心告訴記者，“所有的業委會都愿意做點事。但應當不限于此，重在制度建設。核心問題是讓大家知道物業是怎么做的。”

　　舒可心稱此為“杰斐遜”式管理模式：“小區業委會人員必須是有德、有望的人，但他的頭腦必須清醒，必須有華盛頓和杰斐遜那樣的見識，不能當土皇帝，而是要建立一個民主制度。”

　　理工科出身的舒可心用電路中的閉環描述了這種制度安排的必要性：“一個自治組織必須是閉環的。比如處在食物鏈最高端的人，必須能夠被最微小的細菌侵蝕，才會有生物鏈的生命力。”

　　決策、執行、監督權的分離

　　和舒可心不同的是，趙恒這位海淀區上地西里業委會副主任和他的同志們，把功夫花在了業主大會常設機構和監事機構的建設上。

　　在焦點房地產的業主論壇里，有一個名叫“業主之聲”的子論壇。在這里，“趙恒律師”輪番發貼，告訴網友們：“磨刀不誤砍柴工，社區最重要的事情不是與物業公司和開發商的矛盾，最重要的事情是把業主組織起來，團結起來。而要組織和團結業主，必須靠業主代表大會制度，而不是空喊大家來參與。”

　　兩年前，在新一屆業委會選舉時，上地西里同樣遇到了其他社區抗議和抱怨的事情。不過，上地西里的業主采取了認認真真搞制度建設的方式，放下所有的外部問題，籌備組在完全公開的情況下，花了半年時間逐條討論公約，議事規則等社區規范。

　　“跟開發商以及物業公司之間的矛盾是深層次。要把這些矛盾解開，就必須公開透明，發動所有的業主。因為，這中間涉及到商務、規劃、會計、法律、政策等等方面的知識。”上地西里業委會委員余暉告訴記者，“我們小區發生過物業管理委會成員單憑一腔熱情代表業主簽署物業合同，但漏洞多出的問題。”

　　這種現象正好印證了一些業主的看法：業委會委員們是否是為了全體業主的利益，是否為了搞好社區工作，這些問題有時很難判斷，加之公開不夠充分，信息不對稱，不同的業主會有不同的判斷，所以必須公開辦事的程序，必須按程序辦事。

　　這并非對業委會委員們的不信任，而是對如何做好社區自治的一個理性思考。

　　“在討論中，更多的業主意識到，只有詳細地制定各種解決問題的程序，并在工作中按程序辦事，才能從制度上避免或解決各種爭議。同時也只有按程序辦事，才能形成共識，進行有效的決策，從而為解決各種內外部矛盾奠定堅實的基礎。”趙恒說。

　　2005年新年伊始，經過半年多的籌備，上地西里社區首屆業主大會成功召開。業主大會通過了《上地西里業主公約》、《上地西里業主大會議事規則》、《上地西里業主大會投票和機構選舉辦法》等等社區制度規范，同時選舉產生了業主代表、業主委員會委員和業主監事會監事。2005年1月8日，上地西里社區業主代表大會、業主委員會及業主監事會正式宣告成立。

　　這些作為財產所有權人的全體業主，在不違反法律規定的前提下，自我設計出了一個自己財產的管理方式和監督機制。來自城市居民智慧的社區自治機構的框架為：業主大會——業主代表大會——業主委員會-業主監事會。目前，各機構的構成是：業主代表大會人，業主委員會9人，業主監事會3人。

　　成立業主代表大會和業主監事會，不僅從機制上為社區業主的決策和監督提供了制度保障，還為社區事務的公開和透明提供了有效的程序保障。業主代表大會、業主監事會及業主委員會都是相互獨立的機構，三個機構的人員不得相互兼任。業主代表大會只有決策權，沒有執行權，這就賦予了它在整個社區事務中的權威及超脫地位，它不卷入具體的執行爭議，但又能對爭議作出判斷和裁決。業主監事會只有監督的職責，而沒有決策和執行的權力，這也保證了它除了監督之外，并不卷入各種決策和執行的紛爭。業主監事會的存在，時時告訴業主委員會委員及業主代表，必須按規則辦事。而對于業主委員會，它徹底擺脫了以往集變相決策和執行、裁判員和運動員于一身的尷尬狀態，專注于全社區事務的執行工作。即使工作中存在爭議，業主委員會也有公開辯解的場合和程序，避免了謠言四起。

　　“我們的監事會成員跟業主代表大會的召集人溝通，然后把解決問題的建議反饋到業委會，接著再把業委會的執行情況反映到業主代表大會，起到了一個溝通和監督的作用。”余暉告訴記者。

　　上地西里的這套制度架構取得了明顯的效果。余暉告訴記者，通過艱難地談判，業委會已從物業公司拿到了必須移交出來的業主資料、物業公司和進入小區營業的商務機構的第三方合同、部分小區公共物業情況，并且分拆了維修基金，業主只需交納公共部分的維修資金，自用部分維修資金不需再交納。目前，維修資金的雙方共管賬戶已經建立，業委會還已經就小區遺留的一些重大問題開始正式與開發商協商。

　　每個樓都有自己的業主代表

　　與上地西里不謀而合的是，健翔園的業主們在維權過程中，同樣思考著如何組織和團結廣大業主的制度框架。相同的是，他們也設立了一個業主代表大會作為日常議事決策機構，不同的是，為了具備廣泛的代表性，保證不同業主群體的權益，他們的業主代表是分區域按樓和樓層由業主直選，并且設計了業委會作出涉及業主權益的決議的聽證程序這一環。

　　“我們很自然地設計了業主代表大會制度，后來發現上地西里也有類似設計，可謂是異曲同工。”健翔園業委會主任任晨光，這位上過MBA，曾經擔任過北京大學電子系團委書記的年輕主任告訴記者，在看到小區業主初期維權遭到開發商和物業公司的分化瓦解，而業主維權又盲目無序的現象后，他們深刻地認識到：維權，必須團結起全體業主才真正有力量，而要團結起來，必須建立業主自己的組織，具備了自治能力才有可能，而解決了業主自治問題，也就解決了物業公司的侵權問題。

　　“而且，我們也在思考，一開始一心為公地為大家維權，但維權成功后會不會變質呢？《物業管理條例》確立了小區自主權在業主大會的民主基礎，但事事都由全體業主來決策又不現實，業主不得不把一些公共事務的決策權讓渡給業委會這個唯一的公共機構。但由于業委會又是一個法定的執行機構，就導致了業委會集決策權和執行權于一身。絕對權力導致絕對腐敗，現實中，許多業委會委員就倒在了這個事實上的‘絕對權力’下。”小區業主通過維權鍛煉出一些業委會委員是很不容易的，由于缺少監督制衡機制而導致這些委員在掌握權力后被腐蝕掉，對小區就是損失，對這些委員本身也不好。建立監督制衡機制其實是對這些委員的一種保護。任晨光告訴記者：“小區的許多重大問題需要質疑、論證和辯論，沒有業主代表大會辯論表決這一環，只是讓全體業主在業委會擬訂好的決議中劃個圈，是不負責任的。有些問題看似業主大會通過了，執行時可能就容易出問題。因為，業主當初簡單地畫圈并沒有認真思考過，一旦出現問題，有的業主就不會認可。沒有經過充分討論，業主大會的表決就會流于形式，被一些別有用心的人利用。只有形成一個充分討論和分權制衡的機制，才有可能形成真正有效的決策。”

　　2002年11月，健翔園業主維權小組開始倡議成立業主代表委員會，每樓推舉出一定的業主代表作正式代表，另推舉候補代表若干，再從正式代表中選一人作主任，一人作副主任，總數為單數。業主代表委員會經全小區半數以上業主簽字授權后正式成立。業主代表大會(業主代表委員會2003年改名)的雛形在小區維權中發揮了很大的作用，把業主們充分地團結起來了。

　　2005年1月，健翔園業委會經業主大會選舉正式成立，業主代表會議機制被作為一項光榮的議事決策傳統保留下來，并且以制度化分權制衡的常設決策機構——業主代表大會的組織形式寫進了《業主公約》和《業主大會議事規則》，另外還設立了業委會作出涉及業主權益的決議的聽證程序。

　　任晨光告訴記者，在建立業委會和業主代表大會的分權制衡體制下，業主讓渡出來的公共權力，執行權授予業委會，而把審議權、決策權、立制權、調查權、監督權和彈劾權等等授予業主代表大會，讓業主代表大會控制業委會的財務預決算。業主代表大會設立秘書長召集會議，成了業主的權利表達和決策機構，但沒有執行權力，而業委會成了業主權利的執行機構，但沒有決策的權力。這樣，通過權力制約權力，組成完整的業主自治體系，從而確保業主的權利不會被侵犯。

　　為了確保有效地制衡，業主委員由全體業主直接選舉產生，而業主代表則由不同區域的業主直接選舉產生。“這樣，業主自治的機制完善了，就很容易監督和啟動罷免業委會成員的程序。一旦出現不滿業委會成員工作的情況，業主代表就可以調查、質詢，質詢中發現嚴重問題的，就可以召開業主代表大會會議，啟動彈劾程序。被彈劾者可以到場申辯，業主代表辯論之后投票表決。如果彈劾案表決通過，該委員資格就被暫時中止，本人要引咎辭職。如果本人拒不辭職，業主代表可以提議召開業主大會會議，罷免之。”

　　健翔園業主大會議事規則有關聽證會程序的部分還規定，如果業委會的決議涉及業主權益，必須在作出有效決議前15天公告全體業主，并且送達業主代表大會審議。若業主有反對意見，業委會就要召開聽證會說明情況。只有沒有受到業主代表大會的否決或10%以上的業主的反對，業委會才能作出有效決議。

　　任晨光很認真地告訴記者：“我們要為后代建立良好的制度和樹立遵守制度的典范，要靠制度來規范人，而不是依賴人治人。”

　　正在北京城實踐的這番業主自治的制度創新，無疑是基層民主的一種自發性傾向。上海市政協委員林尚立認為，這種傾向，“其出發點主要來自于業主們對小區內公共權力加以制衡的需要。來源于業主內心深處對正在形成的對‘政府’——公權力的執行機構業委會的防范意識。”

　　這個最貼近生活的“民主訓練場”，顯然將成為推進城市基層民主建設的重要力量。

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