特殊行業的一企一策：中央企業監管新思路嗎

　　財政部對煙草、郵政國有資產監管權的初步確立，或許意味著特殊行業的中央企業“一企一策”監管思路的開始

　　文/本刊記者 郭大鵬

　　去年以來，國有資產管理模式出現了一個新的動向。

　　2005年11月，國務院辦公廳轉發了國家發展改革委員會、財政部、煙草局《關于進一步理順煙草行業資產管理體制深化煙草企業改革的意見》的57號文件。據業內人士透露，“意見”明確，煙草總公司所屬國有資產，在財政部單列，今后將由財政部負責對中國煙草總公司的監管。無獨有偶，去年7月國務院出臺的“郵政體制改革方案”也將郵政系統的國有資產暫交由財政部監管。

　　一個新動向

　　2003年5月公布的《企業國有資產監督管理暫行條例》規定，“政企尚未分開的單位，應當按照國務院的規定，加快改革，實現政企分開。政企分開后的企業，由國有資產監督管理機構依法履行出資人職責，依法對企業國有資產進行監督管理。”

　　基于此，國資委一直有意將中煙總公司這個“超級利稅大戶”攬至旗下。去年，中煙總公司創造的稅利是2400億，而國資委監管的168家企業才創了6000多億的利潤。

　　國資委成立后，代表國務院對經營性的中央企業資產履行出資人指責，全面抓起“管人、管事、管資產”的權力，一舉告別過去財政部、發改委、經貿委、中央企業工委、國資部門“五龍治水”的局面，中國的國有資產管理體制由此走進了新階段。不過，中國煙草總公司并不在國資委管理范圍。當時類似煙草的還有郵政、鐵路、廣電等政企不分的企業。

　　對這些資產，國資委本來是有意接管的。早在2003年6月，國資委主任李榮融就對媒體表示，已經納入國資委監管的是196戶企業，但中央企業遠遠不止這些，還有好多是屬于部門辦的企業，包括煙草、鐵道企業。“由于政企沒有分開，這些資產還沒有到我們這邊來，但從未來趨勢來看的話，我估計都會逐步納入我們的管理范圍。”

　　2004年8月，國資委研究中心副主任白津夫也曾對媒體表示：目前國家雖然已經明確，國有資產監管機構的監管范圍，主要是經營性國有資產。而行政事業性資產、金融性資產和資源性資產，均未劃入國資委的監管范圍。在實際操作過程中，即便是經營性國有資產(非金融類)，比如煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業的資產，事實上也不歸國資委監管。但是，國有企業改革已經到了關鍵時期，企業改革重組過程中大量發生的，是與金融類資產和資源類資產相關聯的產權流轉與重組。因此，不可能只局限于單純的經營性資產實現國企重組改制與主輔分離。

　　煙草行業一位專家向《中國企業家》介紹：57號文件首先明確的一點是，煙草行業今后將繼續保持專賣專營，即政企合一的形式，這就終結了以往關于煙草專賣制度的各種爭論。以后，國家煙草專賣局和中國煙草總公司仍然是兩塊牌子一套人馬，中國煙草總公司將進一步壟斷中國煙草的生產經營。

　　57號文件還有兩個重要的思路，一是理順煙草行業資產管理體制，深化中國煙草總公司的體制改革。簡單說，就是把以往分散在地方的煙草行業資產，上劃至中國煙草總公司，使得煙草總公司能夠放開手腳，進行行業內的重組整合，進一步做大做強，以擁有和外資煙草巨頭抗衡的能力。

　　另一個，就是明確財政部對煙草行業國有資產的監管權。

　　對于目前發生的這一變化，國資委方面的一位人士向記者表示了不解：“本來經營性資產劃入國資委監管是順理成章的，也有相應的國務院條例可循，為什么要劃到財政部呢？”

　　但也有專家認為這很正常。“那么多中央企業，他們(指國資委)未必管得過來。只是一個煙草行業已經很龐大了。”國資委研究中心的一位專家認為，“劃到財政部也是合乎情理的：一方面煙草是國家重要的財政支柱，由財政部監管更合適；另一方面，國資委對國有資產的監管也是一個探索性的過程，對現有中央企業的監管，還有很多不到位的地方，所以也不見得要拘泥于最初的制度設計。”

　　個案還是趨勢？

　　按照57號文件精神，中國煙草總公司理順資產關系的工作正在迅速推進。全國煙草行業包括深圳、大連在內的33家省級煙草專賣局和煙草公司，16家工業公司，44家卷煙工業企業，1000多家商業企業，以及煙葉、卷煙銷售、煙機、物資、進出口等全國性專業公司和其它一些企事業單位，今后將重組成中國煙草總公司這個巨大的國企。

　　事實上，有些地方在57號文發布之前，就已經開始了將煙草資產上劃。比如浙江省，去年10月就下發了《關于我省煙草商業企業資產財務關系上劃若干問題的實施意見》。“意見”對地方利益的補償做了規定：各市、縣在辦理煙草商業企業資產上劃時，將所在地煙草商業企業賬面凈資產的60%補償給所在地政府。

　　煙草行業資產歸財政部監管已經確定，那么，這僅僅是一個特殊行業的個案？還是一個國資管理權變動趨勢的開端？畢竟，煙草對國家財政收入的巨大貢獻，是其它行業難以比擬的。目前的國有企業，并不對國家上繳利潤，煙草業是個罕見的例外。財政部的文件規定：煙草業稅后利潤征收范圍為中央所屬煙草商業企業，按照企業利潤總額減去應繳納企業所得稅后的凈利潤的15%征收。

　　記者詢問了財政部財科所的幾位專家，他們都還不能確定財政部對國有資產的監管會否成為一個趨勢。國務院發展研究中心企業所副所長張文魁則認為這個趨勢是存在的。不過，他不主張財政部采用國資委同樣的方式監管國有資產。

　　當然，這個趨勢是否存在，可能還要看今后郵政、鐵路、廣電等行業改革的走向。

　　《中國企業家》了解到，國資委的相關部門曾經對是否將郵政行業的國有資產納入管理范圍進行過調研，結論是：從資產質量方面看，郵政在今后政企分開后，所屬的國有資產可以說是優質資產，比國資委管理的不少質量不高的中央企業要強多了。

　　不過，有個問題值得進一步考慮：郵政需要擔負相當數量的公共服務職能，就是要不計成本地保證公民的基本通信權。這塊業務注定是要虧損的，需要每年持續不斷的補償。這種補償似乎由財政支出更合適。

　　一位郵政行業的專家向《中國企業家》介紹，去年7月國務院出臺的“郵政體制改革方案”的思路是，郵政行業實行政企分開，用國家郵政局的經營性資產組建中國郵政集團公司。郵政集團公司的財務關系在財政部單列，暫時由財政部作為國有資產管理部門，國家郵政局作為行政主管。

　　郵政改革和煙草有一個明顯的不同，煙草資產明確是由財政部監管，而郵政資產是暫定。國家郵政局一位人士介紹，目前郵政領域的改革正在推進，財政部和郵政集團公司的關系可能還需要過一段時間才能最終明確。

　　煙草、郵政都還屬于非金融類的經營性國有資產，如果我們把視線放遠，就會發現，其實財政部在國有資產監管方面的分量已經越來越重。

　　2003年底成立的中央匯金投資有限責任公司，在國務院對中國銀行、建設銀行注資450億美元后成為中行和建行的新東家。匯金公司的董事中，有3位是財政部的司長或副司長。

　　有報道說，財政部認為自己適宜充當協調金融監管體系的總牽頭人，要明確財政部及其派出機構“監管者的監管者”的地位。

　　另外，2004年9月，財政部在其行政政法司與科教文司，分別組建行政資產處與事業資產處兩個新部門，專司行政與事業單位資產的管理工作。這部分資產涉及上百萬戶單位、3000多萬人、占中國國有資產總量約35%的資產。

　　一企一策？

　　接下來的問題是：對新的中國煙草總公司和中國郵政集團公司，財政部會以怎樣的方式進行管理？

　　據了解，在煙草和郵政的改革設計中，中國煙草總公司和中國郵政集團公司在對各自行業的國有資產管理方面，作用都更加突出，即比國資委旗下的中央企業有更多的權限。這在煙草體制改革中表現更明顯。

　　煙草行業的專家介紹，今后的中國煙草總公司，將對所屬企業的國有資產，履行出資人職責，行使出資人權力，并擁有人權和事權。也就是說，中國煙草總公司本身就類似于一個“煙草國資委”。這樣，財政部的監管和國資委的監管就不可同日而語了。但是，按照57號文件的精神，財政部也要加強對煙草行業的監管，重大事項還要由財政部決定，這又能看到現有國資管理方式的一些影子。

　　郵政行業的一位專家則向記者表示，今后郵政集團公司和財政部的關系，應該只是資產列在財政部，主要的管理還應是郵政集團公司負責。

　　還有個值得關注的問題：財政部開始扮演新角色以后，對國資委旗下處于壟斷行業或特殊行業的中央企業的監管，會不會產生示范效應？

　　近來，關于成立國家能源總局的說法不少，有沒有可能今后在能源總局下設一個能源總公司作為出資人，扮演“能源國資委”的角色，而把資產關系也放到財政部？

　　張文魁表示，按照國際經驗，有些國家的某些重要行業，并沒有一個像國資委那樣明確的出資人，而是根據行業特性單獨立法，實行一企一策。目前煙草行業的改革就類似于這種情況。

　　東北財經大學教授于立的觀點也與張類似，他認為，壟斷行業(如石油、電信、電力、鐵路等)的國有企業，按照《公司法》的一般要求，完全做到政企分開是不可能的，應在現有“國有獨資公司”法律條款的基礎上，結合壟斷行業特點，單獨立法，也就是制定特殊法人法進行規制。“有些行業(如鐵路、電力)已有一些具體的特殊法律規定，不必完全推倒重來。”(詳見《中國企業家》2006年第5期《壟斷行業改革如何走出僵局》)

　　在國資委目前監管的央企中占有重要地位的石油、電信、軍工等行業的企業，今后的監管模式是否會實行一企一策？這還需要進一步觀察。

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