劉曙光：用激勵和免責政策鼓勵改革非常必要

　　本報專訪《深圳經濟特區改革創新促進條例》起草人：

　　改革失敗究竟能否免責

　　本報記者 李桂茹

　　引領中國前20年改革開放之先的深圳經濟特區如今向何處去？對此，舉世矚目。最近，深圳一項被人們稱為“免責條例”的《深圳經濟特區改革創新促進條例》的立法出臺，猶如一石激起千層浪，引發不小的爭議。贊成者認為將改革創新納入法制化的軌道，是社會進步的體現。允許試錯、寬容失敗，是鼓勵和保護改革者大膽創新。反對的則認為，免責條款易成為領導者在工作失誤時開脫責任的保護傘，也會成為一些人假借改革謀取私利的護身符。

　　專門為改革創新立法，不僅在全國首開先河，在世界各國也屬罕見。究竟為何要為改革立法？日前，記者就此專訪了幾位《條例》起草人和參與者。

　　摸著石頭過河的時代結束了

　　“此項立法是為改革修了一座大壩，可有人只看到了泄洪口。”深圳市人大法制委員會副主任、該《條例》起草人之一的劉曙光，談起對條例的爭議時這樣說道。他說，《條例》的本意是通過立法來引領、規范改革，達到促進改革的目的。劉曙光認為：改革開放初期缺乏經驗，只能“摸著石頭過河”，這也是前期改革創新的缺陷。在深化改革階段，必須規范有序，不能單純靠行政推進，改革創新與法律制度之間的矛盾，應該通過法律手段來處理。通過立法確定改革的合法性和有效性，用立法來保護、促進、規范改革創新，以“免責”激勵改革非常必要。“現在的改革是理性改革，‘摸著石頭過河’的時代應該結束了，應該用法律來引領和規范改革了！”劉曙光說。

　　我國歷經20余年的改革，大量采取先改革后立法的方式。這種以政策為主、人治痕跡明顯的改革方式，隨著法律制度的逐漸完備，其操作空間已經越來越小，而且明顯與我們國家法治的發展方向不相符合。20年后的今天，深圳的國內首部改革創新法，是改革在立法層次上的探索。劉曙光說，這項立法不僅對深圳的改革創新會起到極大的促進作用，對全國一些發達省份、尤其是對改革創新處于超前地位的地區，也具有重要的示范意義。

　　改革成為法定責任 主動權還給公眾

　　改革開放20多年了，這個時候來為改革創新立法是不是滯后了呢？參與此項法規討論的深圳社會科學院院長樂正不這樣認為。他說，中國改革的攻堅階段剛剛開始，更艱巨的改革序幕剛剛拉開，而且必然要觸及到各方面深層次的利益。因此，《條例》出臺恰逢其時。

　　《條例》的一個亮點是：明確改革創新是國家機關的法定職責。過去強調的是機關的執行功能，從某種意義上說是被動的。《條例》的出臺，使改革成為法定責任，而不僅僅是行政命令，不改革就是違法，就要追究責任。同時規定，改革創新與法律沖突時，如果改革措施時效性強，可以先提請法規的制定機關批準后先行改革，后再改法。

　　由誰改革和為誰改革？針對這個問題，《條例》專門有一章“公眾參與”，將聽證會作為法律程序確定下來，這是一個新的突破。《條例》明確指出，對涉及公眾利益的重大改革創新，有關單位應當舉行聽證會。聽證會的有關情況應當向社會公布，聽證意見應當作為決策的主要依據。涉及公共利益的重大改革創新，有關單位在正式表決之前將方案或方案要點向社會公示。改革效果評估的過程和結果都要向社會公開，同時獎勵提出好的改革創新建議的市民，這是很大的制度創新。

　　劉曙光說，以前的改革模式，主要是政府單方面的行為，是至上而下的改革，人民群眾的價值取向的體現相對較弱。新一輪改革創新必須規范、有序，增加改革的透明度和民主參與度，改革創新的主動權要交給公眾。

　　改革失敗者可以免責

　　《條例》最大的爭議是改革失誤可以免責。免責的3個條件是：改革創新方案制定程序符合《條例》有關規定；個人和所在單位沒有謀取私利；沒有與其他單位或個人惡意串通。

　　究竟應不應對改革失敗者予以免責？劉曙光解釋說，深圳有關部門在調查中發現，由于改革創新帶有風險，一些干部不求有功，但求無過，既不讓位，又不作為。這種庸碌狀態是阻滯深圳改革進程的大敵。“免責”是一種鼓勵改革的信號和姿態，通過激勵政策和免責政策的實施，讓那些面臨困境的改革創新者拋卻顧慮，挺直腰桿，再接再厲。

　　樂正認為：把“免責”的規定寫進《條例》，是從法律的高度對改革創新提供了最強有力的保護和支持。因為任何改革都有風險，就像搞科學試驗一樣，改革出現某些偏差、意外，是應該允許的。如果不區分情況，將所有風險都讓改革者承擔，不僅不公平，而且會挫傷銳意改革者的積極性。更何況，《條例》第41條在免責同時還規定：法律、行政法規另有規定的，從其規定。這對免責也有了限制，并非無原則試錯。

　　有學者質疑，在越來越強調“官員問責制”的政策大背景之下，提出這樣的法規是否在客觀上為改革官員尋找法理保護傘呢？改革失敗免責是否縱容官員妄為？樂正說，希望關注此事的人們理性地留出一個觀察期，不要急于下結論。深圳改革創新立法本身也是一種改革嘗試，難免存在不足和缺陷，今后會根據實施效果和形勢發展作進一步修改、完善。

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