對癥才能下藥

　　目前，對城市窮人區(qū)的看法有很多，并且都有一番道理；關(guān)于治理，人們提的建議有“疏”有“堵”，相差甚遠(yuǎn)。現(xiàn)實(shí)中，各地政府對窮人區(qū)也不盡相同，有的漠然處之，有的恨不得立即清除，或是巧妙掩飾。這其中，各有各的問題。

　　如何看待窮人區(qū)？如何治理窮人區(qū)？本來就沒有統(tǒng)一的答案，在各種觀點(diǎn)的爭執(zhí)下就更顯得無所適從。

　　要回答這些問題，必須先回到窮人區(qū)的成因這個源頭上來。了解邊緣區(qū)、衰落區(qū)兩類窮人區(qū)的不同成因，掌握各自的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，才能“對癥下藥”，分別給出合適的治理之道。

　　這樣，才能在錯綜繁雜的建議、意見中理出一條清晰的脈絡(luò)來，所有難題將迎刃而解。

　　兩類窮人區(qū)的區(qū)別

　　從成因看，窮人區(qū)有邊緣區(qū)和衰落區(qū)兩類。前者是由于某區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、某類資源的比較優(yōu)勢等，吸引外來人口遷移而在該區(qū)域的邊緣或外圍形成的窮人區(qū)；后者則是由于本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)等比較落后，或者較鄰近的其他區(qū)域落后，而淪為窮人區(qū)。

　　邊緣區(qū)與衰落區(qū)，從表面看沒有什么特別大的區(qū)別，都是有大量貧困者集聚，環(huán)境臟、亂、差，各項福利設(shè)施落后，生活水平低，市場秩序較混亂，治安狀況差。但由于形成原因的不同，兩者在發(fā)展規(guī)模、趨勢等方面還是存在明顯的差異。

　　兩類窮人區(qū)的差異，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

　　(一)從發(fā)展規(guī)模看，邊緣區(qū)是不斷變遷的，并且規(guī)模在擴(kuò)大；衰落區(qū)處于其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)的包圍之中，在不斷縮小，不具備向外的擴(kuò)展性。

　　邊緣區(qū)都有一個或一個以上的伴生區(qū)。伴生區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)展等原因有可能擴(kuò)大，邊緣區(qū)則會隨之變遷或是擴(kuò)大規(guī)模。像前文提到的首鋼搬遷，很多外來打工者也會隨著首鋼搬遷而在新的地方形成邊緣區(qū)，就像候鳥一樣。因此，在地理概念上，邊緣區(qū)具有向外的擴(kuò)展性。

　　衰落區(qū)則是不一樣的，因處于其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)的包圍之中，所以不具備向外的擴(kuò)展性。即使像沈陽的鐵西區(qū)這樣面積較大的衰落區(qū)，它也不會擴(kuò)大到周邊的其他區(qū)。相反，由于政府的城區(qū)改造工作，衰落區(qū)的規(guī)模會逐步縮小。前文提到的上海的虹鎮(zhèn)老街，拆遷工作一直在進(jìn)行中，幾乎所有的受訪者都相信這個地方“不出三年必將被高樓大廈取代”。

　　(二)從區(qū)域功能看，衰落區(qū)更像“城市的傷疤”；邊緣區(qū)則具有兩重性，一方面影響了城市形象，另一方面又為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了外來的廉價勞動力。

　　衰落區(qū)往往處于城市的核心地帶，這里的地價都很高。衰落區(qū)要么屬于被遺忘的歷史角落，要么曾輝煌過，但由于資源枯竭或經(jīng)濟(jì)不景氣而衰落下去。這些區(qū)域最影響城市形象，并且所占土地的機(jī)會成本比較高。

　　邊緣區(qū)則有其兩重性，既存在各種各樣的問題，又為伴生區(qū)的發(fā)展提供了不可或缺的廉價勞動力。

　　(三)從發(fā)展趨勢看，邊緣區(qū)會一直存在下去，而衰落區(qū)將會逐漸減少。

　　我們知道，邊緣區(qū)與城市的某一區(qū)域是伴生關(guān)系。只要這樣的區(qū)域存在，就一定會在其周邊地區(qū)形成窮人區(qū)。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)是城市發(fā)展的主旋律，中國城市化的步伐應(yīng)不會減慢，或是停下來，所以，邊緣區(qū)就不可能消失。

　　反倒是，隨著城市化進(jìn)程的加快，一些區(qū)域定位的調(diào)整，以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、技術(shù)進(jìn)步等因素，衰落區(qū)將逐漸減少，甚而從理論上不排除消失的可能性。

　　針對性的解決方案

　　對于兩類不同的窮人區(qū)，當(dāng)然應(yīng)根據(jù)各自的發(fā)展特點(diǎn)，提出有針對性的治理方案。

　　1、邊緣區(qū)：宜疏不宜堵。

　　針對邊緣區(qū)具有擴(kuò)展性并長期存在的特點(diǎn)，政府在治理時應(yīng)更多考慮，如何進(jìn)行合理規(guī)劃，做好公共福利設(shè)施的建設(shè)，既充分利用外來打工者的優(yōu)勢來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又加大市場監(jiān)管力度，并改造周邊環(huán)境。

　　著名學(xué)者吳思就認(rèn)為，我們可以把貧民窟換種叫法，叫進(jìn)城第一臺階，或便宜聚居地。城市化是不可逆轉(zhuǎn)的，農(nóng)民總是要進(jìn)城的，那么農(nóng)民現(xiàn)在要不要這個臺階？這種聚集地一定會黑社會橫行嗎？一定是污水遍地嗎？如果談這個，就應(yīng)該有這個臺階。只要城市為他們在郊區(qū)劃一塊公共地，統(tǒng)一規(guī)劃管理就行了。

　　2、衰落區(qū)：改造與轉(zhuǎn)型。

　　對于老城區(qū)、城中村這些在城市建設(shè)中形成的衰落區(qū)，政府應(yīng)進(jìn)行拆遷改造，既提供給當(dāng)?shù)鼐用褚环N福利，又改善了城市的整體形象，并提高了土地的價值率。對于那些因資源枯竭或是支柱產(chǎn)業(yè)日薄西山的衰落區(qū)，政府考慮的應(yīng)當(dāng)是，調(diào)整區(qū)域定位，盡快完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，鼓勵中小企業(yè)的發(fā)展，以提高就業(yè)率。通過經(jīng)濟(jì)的二次騰飛，改變此類衰落區(qū)的落后面貌。

　　作者：康建中

　　資料1：國外消除貧民窟的兩種模式

　　在當(dāng)今世界上，有兩個大城市以沒有貧民窟著稱。一個是瑞典首都斯德哥爾摩。瑞典是個高稅收高福利的“民主社會主義”憲政國家，擁有發(fā)達(dá)的社會市場經(jīng)濟(jì)，公民可以自由遷徙、擇業(yè)，全國幾乎沒有城鄉(xiāng)差別。該國實(shí)行“從搖籃到墳?zāi)埂钡母咚�平社會保障制度，公民住房也在它的保障之下。斯德哥爾摩市區(qū)近70萬人口中，10萬富人在交納高額累進(jìn)所得稅后仍然有能力擁有各式花園住宅。其他人住在公寓樓內(nèi)，幾無貧富之別，平均不到兩人就有一套多居室住房，分布在規(guī)劃很好的29個住宅區(qū)與6個衛(wèi)星城，公共設(shè)施配套，工作、生活、文化服務(wù)三結(jié)合，以整潔、方便、舒適著稱。尤其是人均擁有地下車庫面積冠于全球，使斯德哥爾摩居民區(qū)絕無發(fā)達(dá)國家城市常見的亂停車之弊。

　　而朝鮮是個國家對居民的人身控制極嚴(yán)格的社會，戶口管制之密甚于改革前的中國，國家對逃荒者和其他非經(jīng)特許的流動人口懲罰非常嚴(yán)厲，首都平壤創(chuàng)造了一樁奇跡:在全國性饑荒之中仍然保持煌煌帝都?xì)庀螅�既無打工潮，亦無貧民窟。

　　從根本來說，要想消除slum無非是兩個辦法:或者像瑞典，以“福利國家”的責(zé)任消除貧民群并使之富裕起來融入都市正常生活;或者像朝鮮，把slum(下層聚落，貧民窟)當(dāng)成squatter(非法聚落)來處理，以不受制約的管制權(quán)力把貧民趕走乃至根本就禁止他們進(jìn)入城市。而當(dāng)今的絕大部分發(fā)展中國家既沒有能力如瑞典那樣造福于窮人，也沒有權(quán)力如朝鮮那樣趕走和抓捕窮人，所以他們都難以避免slum現(xiàn)象——眾所周知，甚至連包括美國這樣的發(fā)達(dá)國家也沒有能完全做到這一點(diǎn):盡管像紐約哈萊姆、華盛頓14號街這類地方如今街區(qū)建筑與公共設(shè)施景觀與歷史上的貧民窟已不可同日而語，但由于居民相對貧困和治安不良仍被視為slum類型的社區(qū)。

　　作者：秦暉，清華大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院教授

　　資料2：非洲解決城市貧困的新措施

　　2006年4月4日，在肯尼亞首都內(nèi)羅畢，來自非洲30個國家的眾多首相舉行了非洲住房與城市發(fā)展部長級會議(AMCHUD)。該會議把城市貧困危機(jī)作為國際政治和國家的重大問題，提上了議事日程。非洲首相會議正討論為促進(jìn)城市發(fā)展和城市住房問題提出的10點(diǎn)規(guī)劃。這些措施旨在減少城市貧困、消除潛在的社會隱患、對于政府為社會服務(wù)不夠的方面盡快著手相應(yīng)的修補(bǔ)。

　　這個會議由肯尼亞政府和聯(lián)合國人居署(UN-HABITAT)共同舉辦，并由南非主持。他們希望把會議宣言轉(zhuǎn)化為一系列的解決全球城市化進(jìn)程中的貧困，救助非洲那些居住在貧民窟中的70%的城市人口。

　　此次會議所討論的10項核心問題前5項如下：

　　1、中央權(quán)力下放地方，國家將更多的制定政策的權(quán)力賦予地方官員。他們認(rèn)為，如果沒有城市的可持續(xù)發(fā)展，以及機(jī)構(gòu)和政策構(gòu)架的可持續(xù)發(fā)展，就沒有真正的可持續(xù)發(fā)展。這就需要將中央的財政權(quán)下放地方，改善公共服務(wù)，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，改善治理，允許地方社區(qū)參與政策的完善過程。

　　2、關(guān)于機(jī)構(gòu)和政策構(gòu)架，很多與會國家表示他們正在修改或制定新的城市發(fā)展或住房供給計劃。很多國家認(rèn)為政府在給低收入和中等收入階層提供住房，以及加強(qiáng)治理方面大有可為。他們認(rèn)為，住房供給并不是一項孤立的政策，而應(yīng)該是涉及所有政府部門的一項國家政策。他們也研究中期政策構(gòu)架，以更好地治理環(huán)境，改善住房供給，加強(qiáng)舊城區(qū)改造，加強(qiáng)住房部和土地部之間的協(xié)調(diào)。

　　3、關(guān)于土地治理和發(fā)展，大家一致認(rèn)為必須讓所有的部門擁有足夠的土地，結(jié)束使土地問題政治化的傾向，特別是掠奪土地的行為。對此，許多部長也介紹了在他們國家里關(guān)于土地所有、開發(fā)及使用的制度安排和規(guī)定。

　　4、與會者認(rèn)為，必須建立為住房供給提供資金的穩(wěn)定機(jī)制，公共部門和私營部門必須建立新的、互利的公私合作伙伴關(guān)系。有些與會國家建議對不同的收入和社會團(tuán)體提供幫助。另外一些人則建議國家預(yù)算的一部分應(yīng)該用于住房供給。他們還提出可以根據(jù)國際或地區(qū)最好的經(jīng)驗，嘗試有利于貧困階層的資金提供機(jī)制，以及一個低成本住房供給計劃。

　　5、與會者認(rèn)為，在

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