政府救助過度 金融企業市場退出機制須完善

　　◎ 本刊記者 胡 偉

　　“中國的金融企業缺乏淘汰機制和市場退出機制�！�4月23日，中國人民銀行研究局副局長焦瑾璞在“第二屆中國金融改革高層論壇”上，針對中國部分金融機構在進行多年公司治理后仍存在很大的金融風險問題時，指出了其癥結所在。

　　政府過度救助金融機構

　　近些年來，伴隨著金融機構的改革，政府救助只不過過去對金融機構的救助靠財政，現在轉移到靠中央銀行了。央行通過發債來貸款，央行不僅成為銀行體系的最后貸款人，而且成為了中國金融體系風險成本的最后買單人。

　　自1998年以來，我國政府為救助金融機構和推進金融改革總共花了5萬億人民幣。這5萬億主要包括：1998年，財政部發行2700億元特別國債，用來補充4家國有商業銀行資本金；1997年爆發亞洲金融危機后，中央銀行給各省2000億元的補貼資金；海南發展銀行清算費用和處置城市信用社風險的費用；從工農中建四大商業銀行剝離的1.4萬億元

　　“5萬億人民幣是什么概念？就算GDP是15萬億的話，那等于國家拿了三分之一的錢來救助金融機構�！苯硅�璞說，“政府對金融機構是過度救助�！�

　　由于缺乏市場化退出機制，現在只要成立了金融機構，就很難退出市場。它退不出市場，迫于社會穩定的壓力，國家就必須救助，這必然扭曲了金融資源的配置，對金融穩定構成了隱患。不僅如此，政府在救助過程中過多地運用行政手段而非市場手段，這樣導致政府成為金融機構風險損失的最后承擔者。金融機構的債權人和債務人實質上都等于買了國家保險單，均不承擔損失。

　　焦瑾璞認為，政府的過度救助不但不利于金融機構治理結構的提升，反而會鼓勵或誘發金融機構的惡意經營行為。非市場化的退出機制給中央銀行和各級財政都造成了巨大的負擔，主要是表現為各級政府和財政為金融機構的負債提供了隱性的全額擔保，政府信用與銀行信用不分，對金融機構的救助和對債權人的保護過多依賴中央銀行再貸款和財政資源。這些狀況加重了財政負擔，沖擊了貨幣政策和中央銀行的財務安全，對政府信用也產生了不利的影響。

　　目前，全國有3萬多家農村信用社正面臨改革，如果部分信用社經營不善，政府還敢接手它們的債務么？焦瑾璞說：“農村信用社改革如果3年達不到預期，它們的問題將會逐漸暴露出來，并且隱性的巨大負擔會對下一步貨幣政策包括中央銀行的財產安全產生影響�！�

　　“現在大家都在講商業銀行的不良資產，沒有人關注中央銀行有沒有不良資產，實際上收不回來的再貸款都算是不良資產。關于金融機構下一步的改革，我給大家唱個反調，必須要建立和完善規范的金融機構市場退出機制�！苯硅�璞說。

　　規范的市場退出機制既包括“事后”也包括“事前”

　　一般來講，金融機構的市場退出形式主要包括接管、重組、吊銷許可、關閉、撤銷、清算和破產。而這些形式在我國金融改革過程中基本上都采取過。從1995年9月中國人民銀行接管中銀信托投資公司，到1998年央行相繼關閉了中國農業發展信托投資公司、中國新技術創業投資公司、海南發展銀行、廣東國際信托投資公司等幾家存在嚴重問題的金融機構等等。

　　但這些形式都是事后的，我們缺乏事前預警機制。焦瑾璞說：“規范的金融機構市場退出機制包括4個方面的內容，即風險預警機制、風險救助機制(包括風險的處置，金融機構接管、重組，最后貸款人機制等)、清算制度和市場退出的問責制�！�

　　從我國有關金融機構市場退出的典型案件來看，目前我國主要采取風險救助機制。而事前的風險預警機制建設還比較差。當前，關于建立金融風險預警預報系統已提上議事日程，但還沒有完全付諸實施�！叭绻�發現金融機構有風險了，一般情況下這個機構就已經爛到不能救助的地步了�！苯硅�璞說。

　　我國的清算制度還亟待完善。國務院規定的清算次序是首先償付自然人，然后償付企業法人。而現在基本上不存在對哪些人優先償付。“好像誰鬧得兇就給得多，如果不鬧就不還你了。”焦瑾璞形象的說。而且一般在對自然人進行償付后，資產就剩下不了多少了，導致企業法人遭受巨大損失。

　　在本次論壇上，一位浙江的銀監局官員述說了目前地方政府在處理金融機構風險問題上的苦衷。他說，地方金融機構的設立是由中央銀行審批的，而且規定了股東資格和高管人員任職資格，但一旦出現了問題，就要地方政府承擔包袱來維持穩定。他建議盡快建立金融機構的市場退出問責制。

　　早在去年年底，銀監會主席劉明康就強調要建立市場退出問責制，嚴厲追究有過錯的高級管理人員的行政責任、民事責任和刑事責任。焦瑾璞說：“現在我們的證券投資者保護基金管理辦法和保險保障基金管理辦法中都有問責制了，將來的存款管理條例上也會有�！�

　　三項制度是退出前提

　　基于我國國情，中央“十一五”規劃的《建議》提出，規范金融機構市場退出機制，建立相應的存款保險、投資者保護和保險保障制度。焦瑾璞認為這三項制度是規范金融機構市場退出機制的前提。

　　目前這三項制度的建立工作在穩步地推進中。2005年1月1日，中國保監會發布《保險保障基金管理辦法》。該管理辦法的出臺，標志著我國保險保障基金制度的正式建立，這是我國金融領域的一項重大改革和制度創新，它意味著我國長期以來實行的“金融機構破產，國家財政兜底”體制在保險領域被率先沖破。保險公司的市場退出通道得以確立。與此同時，保險保障基金的救濟機制，既可以保護保單持有人的利益，又可以促使投保人選擇財務實力強、管理水平高和服務信譽好的保險公司，增強保險公司的市場約束，有效減輕保險市場中的道德風險。

　　同年6月30日，中國證監會、財政部、人民銀行聯合發布了《證券投資者保護基金管理辦法》。根據該管理辦法，證券投資者保護基金有限責任公司主要是對證券交易者利益進行保護。在現階段，中小投資者與證券公司之間存在著嚴重的信息不對稱，證券公司的經營不善或者違法違規經營對投資者利益極易造成損害，當證券公司破產時，投資者可能會遭受損失。為此，除了加強對證券公司的監管來保護投資者以外，世界上發達證券市場都建立起投資者保護制度，作為最后的保護措施。中國證券投資者保護基金有限責任公司也于2005年9月29日正式掛牌成立，這對于建立證券公司風險處置長效機制，保護投資者利益有著積極作用。

　　目前這三項制度中，只有存款保險制度還沒有建立起來。而實際情況是，雖然不存在存款保險制度，但卻采取了無限的存款保險制度，即政府用信用來擔保，并最終由政府來處理風險嚴重的金融機構。這種情況正如與會專家所言對金融機構和存款人都沒有好處。

　　現在有關存款保險制度是否應該建立還在爭論和討論中，有專家認為時機尚不成熟，而中國農業銀行總行資金交易中心風險管理處副處長熊坤立認為，建立存款保險制度是一種必然的趨勢，它有助于金融機構市場退出機制的建設。焦瑾璞也有同樣的觀點。他認為，進一步規范和完善金融機構的市場退出機制的時機已經基本成熟了。他基于以下原因得出判斷：我國金融機構改革已基本完成，金融風險初步得到控制，宏觀經濟運行比較平穩，更重要的是在政策上已經沒有了障礙。

　　中國社科院金融研究所副研究員彭興韻認為，存款保險制度實質意義之一就在建立風險隔離。如果沒有這種風險隔離，一家銀行的破產清算往往會殃及池魚，引發銀行體系的多米諾骨牌效應。實質意義之二是完善貨幣調控機制、增強中央銀行的信用獨立性。因為央行以前在一定程度上反復充當了金融體系救火隊的角色，從最近一段時間向證券公司提供數百億元的再貸款，到此前央行為解決農村信用社、城市商業銀行的清償能力問題、解決國有商業銀行的不良債權問題而發放的再貸款等等，這些都直接削弱了中央銀行的信用獨立性。

　　據焦瑾璞透露，央行關于“加快建立我國存款保險制度”的詳細方案，已于2005年年底上報國務院。如果進展順利，建立存款保險制度的相關工作馬上就會啟動。焦瑾璞說，設立存款保險制度的條件已基本具備，市場退出機制的建立須以存款保險制度為前提，這樣才能保障存款人的利益。這個方案的基本框架是：明確規定存款保險限額；強制存款保險，防止出現逆向選擇；存款保險機構由政府管理并具有履行職能所需要的職權；實行事前征收保費方式累積基金；實行差別費率，促進金融機構公平競爭。

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