中國(guó)土地政策改革：一個(gè)整體性行動(dòng)框架

http://whmsebhyy.com 2006年05月08日 17:59 《中國(guó)發(fā)展觀察》雜志

　　中國(guó)土地政策改革需要采取整合性方法，應(yīng)該在統(tǒng)一與平等對(duì)待城市和農(nóng)村土地這一總體目標(biāo)的指導(dǎo)下，采取穩(wěn)健的步驟來整合城市和農(nóng)村的土地市場(chǎng)、土地權(quán)利及城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理，減少政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“中國(guó)土地政策改革”課題組

　　近年來，經(jīng)濟(jì)的加速增長(zhǎng)與城市化是與經(jīng)濟(jì)自由化和中國(guó)政府制定的一系列土地政策的基本改革攜手并進(jìn)的。例如，已經(jīng)出臺(tái)的一些重要舉措旨在不斷增強(qiáng)農(nóng)民和城市居民對(duì)土地制度的穩(wěn)定性，降低農(nóng)田流失的速度，也為了增進(jìn)城市財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)交易能力。與此同時(shí)，在土地政策和制度層面還存在一些關(guān)鍵挑戰(zhàn)。

　　為了有效應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地的規(guī)制和管理問題，這勢(shì)必牽涉到諸多機(jī)構(gòu)和各個(gè)層次的政府，因而需要采取協(xié)調(diào)行動(dòng)。同時(shí)由于所涉及的問題存在各自復(fù)雜的原因、面對(duì)不同的情形、也有相應(yīng)的潛在解決辦法，因而需要采取整合性方法，僅僅針對(duì)單個(gè)問題采取辦法無助于問題的有效解決。

　　為了把改革向前推進(jìn)，需要制定明確的、可預(yù)期的目標(biāo)，并謹(jǐn)慎選擇為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所要采取的短、中期行動(dòng)。這本身就是一場(chǎng)重大的制度實(shí)驗(yàn)，需要進(jìn)行大量的方案檢驗(yàn)、研究和建立廣泛的共識(shí)。因此，要在這一階段提出一套綜合的改革議程可能為時(shí)尚早。不過，提出一個(gè)引導(dǎo)這一議程發(fā)展的框架還是可能的，而且也是有用的。

　　為了從整體上推進(jìn)中國(guó)土地政策的改革，需要達(dá)成一個(gè)與中國(guó)當(dāng)代發(fā)展框架相適應(yīng)的土地政策的長(zhǎng)期目標(biāo)愿景。基于前面的分析和研究總結(jié)，我們提出了下面的長(zhǎng)期愿景，以作為討論的起點(diǎn)。

　　土地政策應(yīng)該旨在：(1)支持農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展，包括對(duì)農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，通過土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，以及通過建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系等來支持人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)；(2)促進(jìn)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和住宅部門的發(fā)展，其措施是，在一個(gè)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的規(guī)劃框架下，通過市場(chǎng)機(jī)制為城市的擴(kuò)張?zhí)峁┩恋兀?3)為政府尤其是各級(jí)地方政府提供財(cái)政收入，其措施是，以土地資產(chǎn)作為可持續(xù)的公共收入的基礎(chǔ)，為公共服務(wù)和投資提供資金；(4)促進(jìn)利用土地作為抵押來獲得資本，以增加金融體系成長(zhǎng)中的備用資產(chǎn)蓄水池；(5)支持土地利用規(guī)劃決策，使之既與市場(chǎng)導(dǎo)向背景下的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相一致，也要適當(dāng)關(guān)注和保護(hù)環(huán)境；(6)增強(qiáng)土地權(quán)利和土地管理的一致性和整體性，以使土地?fù)碛姓叩臋?quán)利越來越有保障。

　　迄今所做的研究不僅對(duì)土地政策在城市快速擴(kuò)張中的作用給予了特別關(guān)注，而且有助于對(duì)所存在的問題和解決方案進(jìn)行全面的戰(zhàn)略性思考。以上六點(diǎn)愿景要得以實(shí)現(xiàn)，整個(gè)土地政策的設(shè)計(jì)，就應(yīng)該在統(tǒng)一與平等對(duì)待城市和農(nóng)村土地這一總體目標(biāo)的指導(dǎo)下進(jìn)行。應(yīng)該采取穩(wěn)健的步驟來整合城市和農(nóng)村的土地市場(chǎng)、土地權(quán)利及城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理，其中包括減少政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。

　　下面提出了用于調(diào)整中國(guó)土地政策的七個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)。對(duì)于每一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)，我們都提供了為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)建議在短期和中期可采取的行動(dòng)，盡管這一目標(biāo)的可行性同時(shí)也有待時(shí)間的檢驗(yàn)與評(píng)估，甚至還有可能要重新表述。還必須再度強(qiáng)調(diào)的是，所有這些目標(biāo)都有密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，而且長(zhǎng)期目標(biāo)的成功也需要所有這七個(gè)目標(biāo)綜合的、持續(xù)的行動(dòng)。

　　一、界定、確保、擴(kuò)大土地?fù)碛姓叩臋?quán)利，確保農(nóng)村和城市土地?fù)碛姓叩臋?quán)利一致

　　第一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)是所要解決的所有問題的核心，它對(duì)于城市和農(nóng)村地區(qū)的法律和行政管理框架的改革意義重大。在整個(gè)改革進(jìn)程中，對(duì)這一目標(biāo)的持續(xù)、恰當(dāng)關(guān)注將主要集中于以下三方面：減低刺激城市和農(nóng)村地區(qū)土地?zé)o效利用的激勵(lì)和市場(chǎng)扭曲，包括與國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)有關(guān)的刺激因素。減少對(duì)不同體系下的土地權(quán)利的不公平對(duì)待，減少那些制約城鄉(xiāng)地區(qū)的土地使用者因權(quán)利不明晰和弱化而影響其分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì)的因素。促進(jìn)形成一個(gè)更公平、更合理、更統(tǒng)一的評(píng)估財(cái)產(chǎn)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。

　　要實(shí)現(xiàn)第一個(gè)目標(biāo)，需要對(duì)土地權(quán)利的不同類型予以關(guān)注——包括由集體、農(nóng)民和城市使用者所持有的土地、以及國(guó)家所保有的土地利益——以及這些不同類權(quán)利擁有者之間的相互作用。最后一點(diǎn)值得強(qiáng)調(diào)，因?yàn)樗俣韧伙@了整體方法的重要性。通過關(guān)注具體的權(quán)利類型的漸進(jìn)改革無疑也能達(dá)成目標(biāo)，但我們更應(yīng)不失時(shí)機(jī)地理解進(jìn)行更深刻變革的必要性和機(jī)遇，這就需要對(duì)不同的土地權(quán)利之間是如何相互作用和彼此相互影響的作出系統(tǒng)的評(píng)估。

　　這個(gè)目標(biāo)也要求按下面的準(zhǔn)則來對(duì)每類權(quán)利進(jìn)行評(píng)估：

　　明晰：權(quán)利和相關(guān)責(zé)任是否在法律法規(guī)中給予了明確的說明?在權(quán)利擁有者對(duì)他們的土地什么能做、什么不能做的問題上，是否產(chǎn)生了混合的信號(hào)而導(dǎo)致他們?cè)跈?quán)利上的差距和不確定性?是否有因權(quán)利的濫用導(dǎo)致行政管理上的武斷和腐敗的行為?

　　保障：權(quán)利是否得到法律的適當(dāng)保護(hù)?法律和行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行是否對(duì)權(quán)利的保護(hù)造成影響?這些權(quán)利是否會(huì)被過于輕易撤回、終止或變更?

　　范圍：賦予某一特定土地類型的權(quán)利是否足以寬泛到，使權(quán)利擁有人在土地使用的選擇和進(jìn)行土地交易方面有適當(dāng)?shù)撵`活性?這類選擇在哪些方面會(huì)受到法律的限制?以及這類限制是否與一個(gè)明確的、合理的、重要的政策目標(biāo)直接相關(guān)?

　　在當(dāng)今的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民集體很顯然已經(jīng)擁有了依法使用土地的權(quán)利，并允許在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)從事土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這些權(quán)利不包括任何可能影響土地價(jià)值的開發(fā)權(quán)，即他們不能將土地挪作他用，也不能以土地作為抵押到銀行貸款，除了集體建設(shè)用地外。盡管《農(nóng)村土地承包法》旨在向農(nóng)民提供更有保障的土地權(quán)利，但這一點(diǎn)顯然只涉及土地的農(nóng)業(yè)用途方面。

　　農(nóng)村集體顯然還沒有明晰的使用集體建設(shè)用地的權(quán)利。為了使集體以及集體成員有更充分地參與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的靈活性和機(jī)會(huì)，有建議提出應(yīng)當(dāng)允許集體建設(shè)用地入市，后面將展開有關(guān)這方面的建議。

　　農(nóng)民對(duì)他們各自擁有的土地的法律地位在這些年已得到逐步提高，它直接體現(xiàn)于新近通過的《農(nóng)村土地承包法》中。但他們的權(quán)利也在一些場(chǎng)合易受傷害，這一問題在那些正在經(jīng)歷快速變革的地區(qū)的農(nóng)民身上表現(xiàn)得尤為尖銳。因此，正如我們已看到的，在國(guó)家征用農(nóng)民土地的過程中，或者是在集體領(lǐng)導(dǎo)入主宰的農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的過程中，農(nóng)民常常是最大的受損者。另外，農(nóng)民權(quán)益的有限性，連同對(duì)農(nóng)民將土地靈活投入市場(chǎng)或用于抵押、或?qū)⒅鳛榉寝r(nóng)用途的的限制，制約了他們充分實(shí)現(xiàn)土地作為財(cái)產(chǎn)的潛在價(jià)值的機(jī)會(huì)。

　　至于城市土地，盡管按照《土地管理法》，有些土地?fù)碛姓咭揽科涑钟械耐恋厥褂脵?quán)而處于優(yōu)先地位，但是，還有一點(diǎn)要理解的是，大部分城市居民目前并沒有享有任何受法律保障的土地使用權(quán)(尤其是在20世紀(jì)80年代末以前，當(dāng)法律賦予建筑物及其占有物40～70年的使用權(quán)時(shí))，這就再度引入了一種不顧及土地價(jià)值的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，它對(duì)于城市的再開發(fā)具有明顯的意義。為了確保城市居民有統(tǒng)一的土地使用權(quán)，就需要對(duì)居民的這一巨額資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。這些人在政府將他們的土地收回用于再開發(fā)時(shí)也處于明顯不利的地位，他們的土地權(quán)利可以被理解為是這一改造的折舊重置成本。

　　我們意識(shí)到，這些復(fù)雜的、有爭(zhēng)議的問題還需要進(jìn)一步研究和建立共識(shí)，以為進(jìn)一步的改革確定詳盡的、適宜的路徑。然而，我們也可以采取一些過渡性的步驟來幫助改革向前推進(jìn)，以及對(duì)各種選擇進(jìn)行檢驗(yàn)，以取得用于指導(dǎo)未來規(guī)劃和政策發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)當(dāng)注意到，雖然下面采取的大多數(shù)步驟是具體針對(duì)某類土地權(quán)利的，但即便是在采取這些最初的有目標(biāo)的步驟時(shí)，上面提及的整體方法的重要性仍應(yīng)牢記于心。

　　支持目標(biāo)1的短期及中期潛在行動(dòng)包括：

　　1.評(píng)估檢驗(yàn)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的可行性。正如政府在幾個(gè)省進(jìn)行的改革試點(diǎn)和廣泛的操前實(shí)踐所表明的，通過允許集體建設(shè)用地在一定程度上進(jìn)入市場(chǎng)以作為替代政府征地的一種選擇，具有明顯的潛在收益。對(duì)于這一探索還需要進(jìn)行更多的檢驗(yàn)，需要積累和評(píng)估試點(diǎn)的系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，最重要的是需要明確這一安排的法律與法規(guī)內(nèi)涵。這里需要注意的一個(gè)方面是，正如它更一般地在政府土地征用的補(bǔ)償領(lǐng)域所表現(xiàn)的，要界定和保護(hù)單個(gè)農(nóng)民而不是集體的利益和權(quán)利穩(wěn)定性。決策制定、財(cái)務(wù)和收益分享上的透明性，對(duì)于確保單個(gè)農(nóng)戶對(duì)收益的充分、恰當(dāng)參與是十分重要的。還存在的一個(gè)危險(xiǎn)是，新的市場(chǎng)機(jī)遇會(huì)刺激集體尋找替代的、轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的方式，而不顧及農(nóng)民已有的土地承包權(quán)，需要設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)姆椒▉碜柚惯@種情形的發(fā)生。最后，正如廣東經(jīng)驗(yàn)所表明的，在中國(guó)一些地方已經(jīng)進(jìn)行的創(chuàng)新，由于缺乏明確的法律基礎(chǔ)而存在重大風(fēng)險(xiǎn)。在更寬、更系統(tǒng)的基礎(chǔ)上發(fā)掘這類改革的潛在收益之前，需要解決法律框架的不適宜性。廣東最近起草的法律文件，為在這一主題下考慮國(guó)家層面的法律框架提供了一個(gè)有用的起點(diǎn)。

　　2.評(píng)估和嘗試在土地做非“公共利益”用途時(shí)，由集體擁有者直接供地的方式。正如前面已提到的，中國(guó)實(shí)際上是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中唯一通過強(qiáng)制征地壟斷土地使用的國(guó)家，不僅土地在作為公共用途(何況還只是定義上的)時(shí)如此，而且在最終使用者一般是私人時(shí)也如此。在世界范圍內(nèi)有許多關(guān)于政府為了征地如何在公共利用和私人利用或公共利益和私人利益之間劃線的做法。不過，當(dāng)一種以公共目的拿來的土地最終實(shí)際為“私人”使用時(shí)，我們就很難識(shí)別它就是所特定的那種“公共”利益，也難以將政府動(dòng)機(jī)與私人企業(yè)家的動(dòng)機(jī)區(qū)分開來。這些例證也為檢驗(yàn)集體土地所有者與私人投資者之間的直接相互作用的機(jī)制提供了有趣的和適宜的機(jī)會(huì)。

　　很顯然，這一方法也需要伴之以目標(biāo)2下所提議的行動(dòng)。對(duì)這一方法進(jìn)行的試驗(yàn)，從本質(zhì)上要求在法律上對(duì)公共利益與非公共利益之間的行動(dòng)作出區(qū)分——這一區(qū)分在現(xiàn)行的中國(guó)法律中沒有清楚說明，這點(diǎn)已有提及。正如上面所論及的，對(duì)集體內(nèi)的單個(gè)土地使用者的權(quán)利保障措施給予關(guān)注也是很重要的，其中對(duì)已經(jīng)被界定為集體建設(shè)用地的土地進(jìn)行不加限制的試驗(yàn)尤其值得關(guān)注。有必要讓那些受影響的農(nóng)民直接介入決策過程和參與利益的分享——換言之，對(duì)于最終作為私人使用的土地，不應(yīng)該簡(jiǎn)單地將強(qiáng)制征地的權(quán)力機(jī)制從政府轉(zhuǎn)移到集體領(lǐng)導(dǎo)人手中。最后還要認(rèn)識(shí)到，只要地方政府的預(yù)算外收入繼續(xù)過度依賴于商業(yè)用地的出讓金，這一方法也不可能為他們所廣為接受。

　　3.加強(qiáng)法制管理，以更好地保護(hù)農(nóng)村土地承包者，使其免受集體管理者的不公平或不恰當(dāng)行為的侵害。從長(zhǎng)期來看，如何最好地強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)利，這一問題與以下的基本問題密切關(guān)聯(lián)：即這些權(quán)利是否繼續(xù)屬于集體土地權(quán)利的派生品，或者這類權(quán)利的最終改革是否會(huì)朝著類似于城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的方向。不過，從目前來看，還需要繼續(xù)關(guān)注如何建立農(nóng)民在現(xiàn)行集體土地管理框架下的利益保障措施。在這方面可以采取許多措施，包括：進(jìn)一步努力減低土地再調(diào)整對(duì)農(nóng)民的損害，其辦法是，發(fā)展和執(zhí)行明確、嚴(yán)格的關(guān)于“例外情形”的指導(dǎo)細(xì)則，以阻止基層通過對(duì)“例外”的寬泛定義而任意再調(diào)整農(nóng)民的承包地，以及／或者通過改革《農(nóng)村土地承包法》以阻止由于對(duì)“例外情形”的定義含糊而致濫用；設(shè)計(jì)和實(shí)施有效的程序以確保失地農(nóng)民能拿到補(bǔ)償費(fèi)，而不是讓這筆費(fèi)用留在集體手中；在集體層面發(fā)展和試驗(yàn)新的土地管制框架，以有助于確保集體管理的更加透明和責(zé)任更加明確，這是影響集體成員的土地問題中一個(gè)帶有全局性的問題；幫助農(nóng)民更有效地理解、追求和捍衛(wèi)他們的權(quán)利。

　　4.賦予農(nóng)民的承包地在30年承包期內(nèi)的抵押權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》雖然為承包農(nóng)民提供了更大的交易土地的自由，但沒有提供以承包權(quán)進(jìn)行抵押的法律基礎(chǔ)。允許抵押將能使農(nóng)民更充分地實(shí)現(xiàn)與切實(shí)而有保障的土地權(quán)利相聯(lián)的潛在經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，也會(huì)促進(jìn)農(nóng)村土地與城市土地有更加同等的權(quán)利。正如國(guó)際經(jīng)驗(yàn)所表明的，抵押制度已被成功引入財(cái)產(chǎn)法體系與農(nóng)村中國(guó)類似的情形，在那里，農(nóng)民的土地權(quán)利也是從傳統(tǒng)社區(qū)或集體土地所有制中派生出來的。

　　5.發(fā)展有效、準(zhǔn)確、可行的針對(duì)所有土地權(quán)利(包括農(nóng)民土地權(quán)利)的登記體系。中國(guó)可以從一個(gè)更協(xié)調(diào)的、統(tǒng)一的、現(xiàn)代的和有效率的土地權(quán)利登記辦法中大為受益。一套更為有效的、可信賴的登記體系可以減低與土地轉(zhuǎn)讓相連的時(shí)間、花費(fèi)和風(fēng)險(xiǎn)，這套體系在那些土地權(quán)利的市場(chǎng)已現(xiàn)勃勃生機(jī)或正在形成的地方尤為迫切需要。與此同時(shí)，也需要關(guān)注農(nóng)村土地權(quán)利體系的登記，包括在農(nóng)村土地承包法下農(nóng)民所擁有的土地承包權(quán)。對(duì)于這類土地，登記體系的實(shí)施(按照《農(nóng)村土地承包法》和在這一法律下所形成的規(guī)定)，將是不斷增強(qiáng)這些權(quán)利朝向更加明晰、更有保障和更大自由、而不受侵犯的重要一步，也是增進(jìn)集體以上各級(jí)組織在作出土地相關(guān)決策時(shí)的責(zé)任與透明度的重要一步。下面的目標(biāo)7討論了現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)在登記方面存在的混亂。《物權(quán)法》草案明確了建立一個(gè)統(tǒng)一的、一元化的產(chǎn)權(quán)登記體系的原則，草案中某些不明確的地方也需要予以關(guān)注。應(yīng)著手進(jìn)行試點(diǎn)，以發(fā)展一套對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行登記的恰當(dāng)方法，包括承包給農(nóng)民耕作的土地。在建立這套體系時(shí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也非常重要，然而從這些經(jīng)驗(yàn)中得出的一個(gè)最重要的教訓(xùn)是，應(yīng)該建立一套與該國(guó)獨(dú)特情形相適應(yīng)的可行的、有用的登記體系。需要謹(jǐn)慎地檢驗(yàn)土地?fù)碛姓吆蛧?guó)家在創(chuàng)立、維護(hù)這套體系及設(shè)計(jì)與之相一致的決定時(shí)所要支付的成本和收益。

　　6.評(píng)估和嘗試賦予城市不動(dòng)產(chǎn)擁有者穩(wěn)定的、市場(chǎng)化的城市土地使用權(quán)的可行性。應(yīng)當(dāng)使土地以其實(shí)際稀缺性價(jià)值向市場(chǎng)供應(yīng)成為可能。向所有城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)擁有者賦予城鎮(zhèn)土地使用權(quán)，將允許土地?fù)碛姓吣苤苯訌氖袌?chǎng)上獲得土地，這將激勵(lì)城鎮(zhèn)土地集約利用，從而減低城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張和農(nóng)地被不斷拿走的壓力。

　　二、強(qiáng)制性征地的規(guī)則和辦法需要予以重新檢定和修改，以確保補(bǔ)償充分，過程公平、公開

　　正如中國(guó)政府已認(rèn)識(shí)到的，土地征用法規(guī)需要從多方面進(jìn)行重新檢驗(yàn)。現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)配合廣為施用的征地權(quán)力，已導(dǎo)致社會(huì)的不滿和政府對(duì)征地權(quán)的濫用。從長(zhǎng)期來看，要確保公平對(duì)待失地農(nóng)民，就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用能真實(shí)反映土地市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而這將取決于一個(gè)真實(shí)的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的出現(xiàn)棗只要農(nóng)村土地的市場(chǎng)交易能力受到限制，城鄉(xiāng)二元土地制度維持不變，城鎮(zhèn)土地使用權(quán)仍然如《土地管理法》規(guī)定的那樣只是限于某些城鎮(zhèn)財(cái)產(chǎn)擁有使用權(quán)，其他財(cái)產(chǎn)除外，這種局面就不會(huì)出現(xiàn)。然而，從中短期來看，可以采取的具體步驟包括增進(jìn)補(bǔ)償?shù)墓叫砸约案纳普鞯氐某绦颉?/p>

　　支持長(zhǎng)期目標(biāo)2的中短期潛在行動(dòng)包括：

　　1.修改補(bǔ)償計(jì)算方法，以使其成為更加公平、更具有預(yù)見性、更能為社會(huì)所接受的標(biāo)準(zhǔn)。

　　正如前面討論過的，許多人論及，《土地管理法》所制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過時(shí)，它是按前三年平均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)來計(jì)算的。很明顯，征地過程和補(bǔ)償在農(nóng)民普遍看來是不公平的，也是農(nóng)民采取法律手段抵制地方政府的共同原因。由于征地價(jià)格與農(nóng)地轉(zhuǎn)用所實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格差異極大，由此又加劇了農(nóng)民的不公平性感覺，至少在土地以拍賣出售時(shí)會(huì)如此。盡管《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(簡(jiǎn)稱28號(hào)文件)允許地方政府在補(bǔ)償支付上有可以高于《土地管理法》的規(guī)定的靈活性，但它在操作上還帶有很大的隨意性，且在貫徹時(shí)也不會(huì)很一致。

　　公正補(bǔ)償?shù)母灸繕?biāo)是讓被征地者的經(jīng)濟(jì)狀況與征地前相同。在決定補(bǔ)償時(shí)，其標(biāo)準(zhǔn)如何以具體的公式確定，各個(gè)國(guó)家之間有很大不同，甚至在土地市場(chǎng)完善的國(guó)家也如此。從長(zhǎng)期來看，在中國(guó)，一個(gè)更為發(fā)達(dá)的土地市場(chǎng)的形成，將為計(jì)算公平的補(bǔ)償水平提供更多所需要的信息。在缺乏一種計(jì)算補(bǔ)償?shù)目山邮艿摹⒁允袌?chǎng)為基礎(chǔ)的方法時(shí)，在短期內(nèi)一個(gè)可選擇的方式是要處理好社會(huì)公正問題。要找到一種合適的方法，就需要進(jìn)行詳細(xì)的研究與分析，但也需要提出一些一般性原則和建議。

　　為了確保公平，不將補(bǔ)償水平與所征土地的將來用途掛鉤是十分重要的。對(duì)于土地所有者來講，同樣一幅土地因?yàn)槲磥碛猛镜牟煌瑮椨糜诨A(chǔ)設(shè)施沒有回報(bào)，或通過拍賣出讓獲得巨額利潤(rùn)，而得到區(qū)別性對(duì)待，這是不公平的。然而，如省級(jí)研究報(bào)告所示，在實(shí)際操作中這種區(qū)別對(duì)待的做法常有發(fā)生。

　　從中期來看，通過集體建設(shè)用地所形成的市場(chǎng)價(jià)格來作為基準(zhǔn)，可能更為適當(dāng)。這就是說，如果允許集體建設(shè)用地市場(chǎng)存在，就可以基于土地的價(jià)值取決于它是否已是集體建設(shè)用地的假設(shè)，來推導(dǎo)出農(nóng)地的補(bǔ)償價(jià)值。在目前情況下，集體建設(shè)用地通過市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，看來可以使農(nóng)村地區(qū)的土地實(shí)現(xiàn)其最大的使用潛力。

　　在法律上作出任何更接近當(dāng)前認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)的規(guī)定都是十分重要的，而不是制定一些作為《土地管理法》所提出的標(biāo)準(zhǔn)的可選擇的例外規(guī)定，在后一種做法下，地方政府可以任意選擇采用還是不采用。

　　2.采取措施確保補(bǔ)償能到達(dá)失地農(nóng)民手中

　　通過立法，制定給予被征地農(nóng)民的最低補(bǔ)償比例。目前，盡管28號(hào)文件要求關(guān)注失地農(nóng)民的補(bǔ)償，但這不是直接通過法律來要求的，《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的承包權(quán)也不能作為他們合法申張補(bǔ)償權(quán)益來對(duì)待。

　　同樣，法律制定的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)被用于農(nóng)村集體本身將農(nóng)地變成集體建設(shè)用地的情形，在這種情形下農(nóng)民現(xiàn)在通常只是得到比征為城市用地更低的補(bǔ)償。

　　尤其要禁止在土地征用和將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地時(shí)進(jìn)行土地的再調(diào)整。《農(nóng)村土地承包法》中允許在“特殊情形”下重新調(diào)整土地的規(guī)定必須將其界定在很窄的范圍或?qū)⒅畯U除。集體已經(jīng)明了可以利用征地的機(jī)會(huì)來截留補(bǔ)償款，并通過重新調(diào)整土地來將損失分?jǐn)偨o全體村民。直到這種做法被明令禁止，集體都可以找到希望它能持續(xù)下去的很好的理由。

　　要制定有效的程序確保征地訊息能充分、及時(shí)地下達(dá)到受影響的農(nóng)民手中，使他們可以得到將有多少地被征走、將給予多少補(bǔ)償?shù)耐暾畔ⅲ约坝袡C(jī)會(huì)在最終達(dá)成交易時(shí)參加聽證。關(guān)于土地資源聽證的現(xiàn)行規(guī)定是于2004年1月由國(guó)土資源部頒發(fā)的，它在這方面開了個(gè)好頭。然而，正如前面已提及的，這一規(guī)定似乎給予干部任意決定是否需要聽證還是在特定情形下才進(jìn)行聽證的權(quán)力，它還要求在召集聽證會(huì)之前要提出具體的請(qǐng)求。在期待使這一規(guī)定成為保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的有力工具之前，十分重要的一點(diǎn)是，要提升這一規(guī)定的潛在使用者對(duì)它的認(rèn)知。

　　建立一種機(jī)制，使感到不平的農(nóng)民在召開解決爭(zhēng)端會(huì)議之前有權(quán)提起申訴，以便迅速消除這些抱怨，以及采取必要的正確行動(dòng)。

　　采取主動(dòng)措施告知潛在受影響的農(nóng)民有關(guān)他們?cè)谛陆⒌某绦蛳碌臋?quán)利，并幫助他們利用這些程序。在這方面，通過法律援助方案將可以取得顯著的成效。

　　3.進(jìn)行其他補(bǔ)償方式的試驗(yàn)

　　其他一些替代現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞揭言谝恍┑貐^(qū)得到成功運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)對(duì)這些措施予以評(píng)估，以識(shí)別哪種措施在哪種情形下是最為合適的。但是，在沒有確定無疑地把握這些選項(xiàng)之前，提出一些告誡也是必需的。例如，經(jīng)常可看到的情形是，由于缺乏商業(yè)敏感性或當(dāng)事人的腐敗，一些看似振奮人心的方案棗將補(bǔ)償款用于辦企業(yè)，卻沒有產(chǎn)生它所承諾的好處，如創(chuàng)造利潤(rùn)或提供工作機(jī)會(huì)。由于集體層一般透明度不夠、責(zé)任不明和缺乏民主決策程序，這類做法的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步加劇。發(fā)展確保失地農(nóng)民自動(dòng)參與到這類方案中的保障措施是值得關(guān)注的，這類方案應(yīng)基于失地農(nóng)民的同意，還要有相應(yīng)的補(bǔ)救措施，以免一旦有管理失當(dāng)及農(nóng)民的權(quán)益受損還有替代性方案。

　　4.考慮對(duì)可適用于強(qiáng)制征用的土地的用途進(jìn)行限定

　　在中期方案中要優(yōu)先考慮的是，中國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)強(qiáng)制征地權(quán)獲得的土地用途進(jìn)行限定。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，中國(guó)這種對(duì)征地用途沒有施加任何實(shí)質(zhì)性限制的做法是極其異常的。國(guó)際上有許多方法來界定政府征用財(cái)產(chǎn)的權(quán)力適用范圍。大量國(guó)家的法律非常詳細(xì)地列出了被視為“公共利益”的用地目的；還有些國(guó)家則只是確立了一個(gè)寬泛的原則，為官員的自行決定留下了很大余地。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，最為清楚的一面是，征地法律必須明確，非常詳細(xì)與精確，這樣人們就能知道他們?cè)谄渲刑幱诤畏N位置，以及如何控制官員的任意決定行為。應(yīng)當(dāng)嘗試對(duì)公共利益和私人利益的邊界進(jìn)行界定，以使其更符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。

　　5.建立更科學(xué)的對(duì)城市土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

　　對(duì)城鎮(zhèn)土地的補(bǔ)償處理有兩方面的問題。第一，在《土地管理法》下，對(duì)于土地的使用權(quán)，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只是簡(jiǎn)單表述為，土地使用者必須得到“適當(dāng)"補(bǔ)償棗這一標(biāo)準(zhǔn)需要澄清，并在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)(相對(duì)于農(nóng)村土地)，現(xiàn)存的土地使用權(quán)市場(chǎng)至少要為這一標(biāo)準(zhǔn)的建立提供一個(gè)起始點(diǎn)。第二種情況涉及按《土地管理法》頒發(fā)使用權(quán)前所占有的土地棗對(duì)于這些財(cái)產(chǎn)，其做法似乎只是按建筑物來計(jì)算補(bǔ)償，而對(duì)已獲得的土地權(quán)利卻沒有正式的補(bǔ)償權(quán)。此外，要再度強(qiáng)調(diào)的是，如果按目標(biāo)1所提議的有關(guān)這類土地的法律不明確問題首先得到解決，才可能派生出一個(gè)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　　三、促進(jìn)農(nóng)地與城市土地更有效使用

　　中國(guó)保護(hù)農(nóng)地的努力已逐步立足于采取更嚴(yán)格的措施來限制農(nóng)地的轉(zhuǎn)化。由于城市擴(kuò)張的巨大壓力以及各相關(guān)參與者有推動(dòng)征用農(nóng)村土地的激勵(lì)，這些措施的結(jié)果則是復(fù)合的。在此方面，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又再度與許多其他因素相關(guān)聯(lián)，尤其是與合理改變地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入的過度依賴及正確發(fā)揮土地稅收在地方政府財(cái)政中的作用相關(guān)。只要促使土地轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)和行政激勵(lì)仍然很強(qiáng)，對(duì)地方政府行為的約束，如28號(hào)文件所施加的，就不太可能在地方層面得到有效的實(shí)行。

　　不過也有人建議，需要采取更為周全的辦法來解決這一問題，即通過關(guān)注現(xiàn)行的助推這一轉(zhuǎn)化的激勵(lì)和規(guī)劃方法，來施加一些嚴(yán)格的輔助性審批措施來阻止農(nóng)地的轉(zhuǎn)用。這些辦法包括：(1)平穩(wěn)、慎重地減少現(xiàn)存的導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)激勵(lì)扭曲的因素；同時(shí)(2)發(fā)展一套規(guī)劃?rùn)C(jī)制，來解決農(nóng)村和城市社區(qū)尋求自身優(yōu)先發(fā)展的動(dòng)機(jī)；以及(3)創(chuàng)立一些保證和促進(jìn)城市和農(nóng)村地區(qū)更有效利用土地的政策和做法。

　　增進(jìn)城市地區(qū)的土地利用效率可以減低農(nóng)田保護(hù)的壓力；與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)土地的更有效利用也可以為城市化釋放更多土地，這樣也不會(huì)危及國(guó)家糧食安全。目標(biāo)1所建議采取的行動(dòng)為增進(jìn)城鄉(xiāng)地區(qū)的土地利用效率提供了基礎(chǔ)，因?yàn)樗鼈儠?huì)引致激勵(lì)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。不過，要推動(dòng)這一變化還需要解決其他一些問題，尤其是在現(xiàn)行土地管理體制和市場(chǎng)信息背景下，兩者都需要作出長(zhǎng)期的調(diào)整。

　　支持長(zhǎng)期目標(biāo)3的中短期潛在行動(dòng)包括：

　　1.反省通過人為設(shè)定工業(yè)用地最高價(jià)、通過財(cái)政對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼的影響。現(xiàn)有的證據(jù)表明，地方政府部門在將所征土地投入工業(yè)使用時(shí)，往往讓工業(yè)企業(yè)以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的價(jià)格獲得土地。盡管這種補(bǔ)貼做法是許多國(guó)家吸引工業(yè)企業(yè)投資與發(fā)展的共同特征，而在中國(guó)，這種做法已成為一種廣為使用的工具，以至于通過市場(chǎng)交易獲得工業(yè)用地的做法倒成了一種例外。目前，在城市快速擴(kuò)張的情形下，這類補(bǔ)貼的總體影響容易引起土地的粗放式和相對(duì)無效利用。因而，這一方法的影響應(yīng)當(dāng)根據(jù)可能的選擇性方案加以審視和考慮。

　　2.探索對(duì)城市和農(nóng)村規(guī)劃的功能及目標(biāo)進(jìn)行更大范圍的整合。了解作為一種跨越農(nóng)村／城市邊界的規(guī)劃的功能是必要的且十分重要的，這就需要更密切地整合農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)的規(guī)劃活動(dòng)，以及對(duì)與之相應(yīng)的機(jī)構(gòu)予以整合。目前，中央政府所倡導(dǎo)的土地利用規(guī)劃更多關(guān)注的是農(nóng)田保護(hù)，而不是如何以合理的價(jià)格為城市發(fā)展提供適當(dāng)?shù)耐恋兀胤秸囊?guī)劃目標(biāo)則通常旨在贏得更多的建設(shè)用地指標(biāo)以繼續(xù)進(jìn)行城市擴(kuò)張，有時(shí)甚至不惜通過夸大人口增長(zhǎng)以獲得更高的審批指標(biāo)。

　　四、創(chuàng)立使土地作為地方政府可持續(xù)性稅收來源的制度安排

　　地方財(cái)政對(duì)土地交易收入的普遍依賴，且主要通過土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，是不可持續(xù)的，這種做法還形成了一種不良機(jī)制，導(dǎo)致土地使用的粗放和無效。探索征收以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府財(cái)政的一個(gè)可選來源已成當(dāng)務(wù)之急。隨著土地出讓收入的減少，這種財(cái)產(chǎn)稅將替代目前的做法成為地方財(cái)政長(zhǎng)期的、可持續(xù)的收入來源。需要對(duì)現(xiàn)行的以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的過于復(fù)雜的稅費(fèi)制度進(jìn)行全面梳理與簡(jiǎn)化。

　　支持長(zhǎng)期目標(biāo)4的中短期潛在行動(dòng)包括：

　　1.設(shè)計(jì)和實(shí)施試點(diǎn)，以檢驗(yàn)引入財(cái)產(chǎn)稅的可行性。試點(diǎn)的設(shè)計(jì)與實(shí)施應(yīng)當(dāng)考慮選擇與檢驗(yàn)以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅方案，以此為地方政府收入創(chuàng)造一個(gè)公平的、穩(wěn)定的和可持續(xù)的基礎(chǔ)。財(cái)產(chǎn)稅的有效實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)，甚至在已建立非常完備的財(cái)產(chǎn)稅制下也是如此，這一稅制的實(shí)施通常要求進(jìn)行重大改革。促使財(cái)產(chǎn)稅改革到位的關(guān)鍵要素，需要一個(gè)合適的技術(shù)專家隊(duì)伍。還需要有適當(dāng)?shù)耐恋赜涗浐托姓芾硪宰鳛樨?cái)產(chǎn)列示的基礎(chǔ)，其最為關(guān)鍵的前提條件是要有政治的理解力和明確的政治意愿。更放眼看，全球有大量在不同體制下實(shí)施財(cái)產(chǎn)稅的方案，可以從中選取一些非常有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，來幫助中國(guó)找到自己最適合的方法。

　　2.對(duì)土地儲(chǔ)備的目的和功能進(jìn)行再評(píng)估。預(yù)先獲得實(shí)際需要的土地，即土地儲(chǔ)備，是一種通常使用的增進(jìn)持有土地的質(zhì)量、對(duì)土地進(jìn)行集約開發(fā)與再開發(fā)、以及允許有序規(guī)劃和利用資源的策略。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，在這方面取得成功沒有固定的處方；要實(shí)現(xiàn)所確定的目標(biāo)，需要設(shè)計(jì)合適的機(jī)制，同時(shí)結(jié)合保證實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的技能。土地儲(chǔ)備制度應(yīng)當(dāng)建立在一套與相關(guān)會(huì)計(jì)(包括評(píng)估)和管理標(biāo)準(zhǔn)一致的適當(dāng)?shù)姆ㄖ瓶蚣芟隆＿@一制度的成功實(shí)施需要有明確界定的目的和目標(biāo)，并保持一定的靈活性以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的變化。從國(guó)際上看，土地儲(chǔ)備的大多數(shù)問題是由其儲(chǔ)備土地的規(guī)模引起的。一旦政府成為主要的土地所有者，它就會(huì)危及它本身的目標(biāo)成果。其政策可能會(huì)是不可持續(xù)的，并會(huì)導(dǎo)致不可預(yù)期的、意外的結(jié)果。有許多關(guān)于土地儲(chǔ)備取得成功的故事，也有大量產(chǎn)生嚴(yán)重問題的例子。總體的看法是，公共土地征用應(yīng)當(dāng)慎行，在這方面總結(jié)出的一個(gè)結(jié)論是：大規(guī)模的政府干預(yù)一般不會(huì)非常成功，尤其是在發(fā)展中國(guó)家。近年來，中國(guó)地方行政管理部門設(shè)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲(chǔ)備的做法已成為一種現(xiàn)象，且成為一道無所不在的獨(dú)特景致。這是一個(gè)迫切需要更有效管理的領(lǐng)域，因?yàn)榈胤竭M(jìn)行土地儲(chǔ)備的做法可能會(huì)遍及全國(guó)而使土地儲(chǔ)備達(dá)到極大的規(guī)模，這將對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)，尤其是銀行和財(cái)政部門產(chǎn)生嚴(yán)重后果。現(xiàn)在迫切需要制定一部有關(guān)土地儲(chǔ)備的全國(guó)性法律。與此同時(shí)，還要審視中國(guó)的土地儲(chǔ)備在多大程度上背離了其初衷棗它已成為一種有計(jì)劃、有秩序地釋放政府剩余土地的機(jī)制棗而且還在進(jìn)一步朝這個(gè)方向演進(jìn)。

　　3.對(duì)其他與土地有關(guān)的稅費(fèi)進(jìn)行回顧，以評(píng)定它們的持續(xù)相關(guān)性及使用是否合理。過去二十多年，由于受到利益的刺激，與土地有關(guān)的稅費(fèi)以人們難以預(yù)料的方式增長(zhǎng)。隨著中國(guó)財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)育成熟，簡(jiǎn)化交易的需要變得顯而易見。十分明確且適宜的一點(diǎn)是，對(duì)這些稅費(fèi)進(jìn)行審視并識(shí)別它們?cè)鯓硬拍鼙缓侠砘源_保任何這類稅收都能達(dá)成它們的特定目的，并且不會(huì)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。

　　五、土地管理機(jī)構(gòu)框架的合理化

　　已經(jīng)明確的一點(diǎn)是，需要減低農(nóng)村和城市土地之間的人為分割與分界。要增進(jìn)國(guó)土部門與建設(shè)部門在規(guī)劃功能方面的協(xié)調(diào)。盡管不必要在一個(gè)可以預(yù)見的未來將這兩個(gè)規(guī)劃職能合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，而且這樣做也不一定有效，但其他職能如果能在開始時(shí)就從這一愿景來考慮將肯定能受益。特別是有關(guān)房地產(chǎn)的資產(chǎn)管理方面的職能，應(yīng)當(dāng)從一開始就以將它們長(zhǎng)期統(tǒng)一起來的觀點(diǎn)來對(duì)之加以協(xié)調(diào)。

　　從國(guó)際比較與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，有許多涵蓋以上觀點(diǎn)的有用例子，它們有來自東亞地區(qū)的，東歐和前蘇聯(lián)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的，也有來自發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。前兩個(gè)地區(qū)所提供的例子可能會(huì)最恰當(dāng)?shù)卣故具@一整合體制的不同發(fā)展階段以及它們的轉(zhuǎn)型過程。

　　支持長(zhǎng)期目標(biāo)5的短中期潛在行動(dòng)包括：

　　1.協(xié)調(diào)和統(tǒng)一土地及房屋的登記。目前，對(duì)土地和房屋的權(quán)利登記十分復(fù)雜。在城市地區(qū)，通過劃撥和分配得來的土地使用權(quán)常常比房屋由更多不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在農(nóng)村地區(qū)，《農(nóng)村土地承包法》下的農(nóng)民土地權(quán)利由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，而與農(nóng)村土地相關(guān)的農(nóng)村集體的權(quán)利則由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)。在農(nóng)村地區(qū)，房屋的權(quán)利也是分開登記的。在實(shí)際操作中，這種復(fù)雜的、不統(tǒng)一的安排給越來越多希望利用這一體制的人和組織制造了混淆。因此，首先應(yīng)當(dāng)審視目前的狀況，確定如何將其一致起來的計(jì)劃，以促成土地和房屋登記的統(tǒng)一。

　　2.協(xié)調(diào)和統(tǒng)一農(nóng)村和城市的登記。農(nóng)村土地承包權(quán)和城市土地使用權(quán)的登記目前分別由兩個(gè)不同的部門執(zhí)行：農(nóng)業(yè)部和國(guó)土資源部。從功能上講，要有效地執(zhí)行這些職責(zé)，他們所要執(zhí)行的活動(dòng)是一樣的。這是一個(gè)可以看到良好前景的可協(xié)調(diào)的、并最終達(dá)成統(tǒng)一的活動(dòng)領(lǐng)域。

　　六、強(qiáng)化總體法律框架和法治

　　有必要對(duì)法律改革予以關(guān)注，明確審視它與上面提及的一系列行動(dòng)之間的內(nèi)在聯(lián)系，同時(shí)也要關(guān)注它與其他大多數(shù)行動(dòng)之間的內(nèi)在聯(lián)系。很顯然的一點(diǎn)是，需要重新評(píng)估各種土地相關(guān)法律所表述的權(quán)利與責(zé)任的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，以確保它們能有效地支持政府所制定的政策目標(biāo)。因而，需要對(duì)現(xiàn)行法律或法規(guī)加以補(bǔ)充修正或替代，使之與關(guān)注于以下目標(biāo)的行動(dòng)相聯(lián)系，這些目標(biāo)包括：增進(jìn)和強(qiáng)化土地權(quán)利、改善土地登記、設(shè)定適當(dāng)?shù)恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)土地利用規(guī)劃更為整合、引入新稅制等等。

　　但是，也有必要更一般地看到法律框架的差距、重疊和不一致性，它們可能會(huì)妨礙政策目標(biāo)的達(dá)成，也有可能會(huì)阻礙不同當(dāng)事人去追逐那些有所圖的活動(dòng)。需要超越目前的視角對(duì)法律進(jìn)行整體回顧，要更多關(guān)注與具體政策改革有關(guān)的法律工作。

　　支持長(zhǎng)期目標(biāo)6的中短期潛在行動(dòng)包括：

　　1.對(duì)整個(gè)土地法律框架進(jìn)行一次會(huì)診和回顧。應(yīng)當(dāng)對(duì)上面所列示的各類問題進(jìn)行一次綜合的、系統(tǒng)的審視。這一工作應(yīng)當(dāng)由一個(gè)代表不同領(lǐng)域的法律專家來承擔(dān)。在做這項(xiàng)工作時(shí)，必須向?qū)嶋H負(fù)責(zé)各類法律執(zhí)行的人員進(jìn)行密切咨商，換言之，這類會(huì)診與回顧不能只限于法律文本分析，必須要擴(kuò)展到法律行動(dòng)。

　　2.立即著手解決土地法律框架與現(xiàn)實(shí)的差距及存在的不足。正如前面已提到的，《物權(quán)法》草案將整體代表了土地法律框架的顯著加強(qiáng)，當(dāng)然其前提是現(xiàn)在公布于眾的草案中的大量不足要得以解決。不過，作為一個(gè)框架性的法律，它還沒有涉及大量需要繼續(xù)予以迫切關(guān)注的法律問題。盡管不可能給出這些問題的全部清單，基于本文的分析，還是可以列示出以下一些需要迫切關(guān)注的方面：(1)盡快制定一個(gè)規(guī)制土地儲(chǔ)備的框架；(2)制定規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律；(3)對(duì)土地征用做法作出必要的改進(jìn)，特別是對(duì)“公共利益”作出明確的法律界定；(4)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》中過于寬泛的表述作出修改，以及完善實(shí)施條例；(5)將抵押權(quán)引入農(nóng)村承包地；(6)制定規(guī)制集體建設(shè)用地的法律框架。

　　3.有目的地關(guān)注政策改革決策的法律含義。由于所采取的行動(dòng)與各種目標(biāo)相關(guān)，及時(shí)關(guān)注其法律含義將是非常重要的。這意味著，法律專家從一開始就應(yīng)當(dāng)與政策制定者攜手工作，首先要確保對(duì)現(xiàn)存法律框架所提供的機(jī)會(huì)和所造成的制約有清楚的理解，然后識(shí)別進(jìn)行必要變革的適當(dāng)切入點(diǎn)。

　　4.采取措施增進(jìn)農(nóng)民理解及使用其權(quán)利的能力。農(nóng)民對(duì)他們?cè)谙嚓P(guān)法律下的土地權(quán)利的知識(shí)水平極其有限，加上他們處于整體弱勢(shì)，這種認(rèn)知就更弱。這些預(yù)期的受益人不能理解也不能得以實(shí)施的權(quán)利最終將是無效的權(quán)利，而且法律的目標(biāo)也會(huì)受挫。因此，對(duì)于政府來講，為了維護(hù)國(guó)家的最大利益，就應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)一場(chǎng)教育運(yùn)動(dòng)，以使農(nóng)民意識(shí)到他們的權(quán)利；在農(nóng)村地區(qū)提供法律援助，以使農(nóng)民得到支付得起的專業(yè)建議和法律幫助；通過建立諸如土地法庭這類機(jī)構(gòu)，以檢驗(yàn)解決土地相關(guān)糾紛的新的、更為有效的方式，以及確保有申訴和獲取賠償?shù)挠行緩健?/p>

　　七、土地管理的能力建設(shè)

　　中國(guó)正經(jīng)歷著從集中于國(guó)家對(duì)土地的管理到更多集中于土地的管制與利用土地市場(chǎng)的體制轉(zhuǎn)型。這兩種類型所需要的技能和能力是極為不同的。要確認(rèn)那些支持這一長(zhǎng)期目標(biāo)取得成功的行動(dòng)也是十分復(fù)雜的，因?yàn)槊總€(gè)這些長(zhǎng)期目標(biāo)的成功實(shí)現(xiàn)都需要進(jìn)行與之相應(yīng)的能力建設(shè)。在這一階段要詳盡準(zhǔn)確地說明需要什么以及何時(shí)需要都是不適當(dāng)?shù)模彩遣豢赡艿摹２贿^，指明需要形成的技能和知識(shí)的廣闊領(lǐng)域，這些方面應(yīng)該達(dá)到什么程度，以及如何以最合適、最經(jīng)濟(jì)的方式確保這一能力建設(shè)得到制度化，還是可能的。

　　支持長(zhǎng)期目標(biāo)7的中短期潛在行動(dòng)包括：

　　1.開展能力建設(shè)，使土地管理者掌握在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向下如何進(jìn)行土地管理的重要技能和相關(guān)知識(shí)。這些技能應(yīng)該與法律、規(guī)劃和評(píng)估活動(dòng)有關(guān)。

　　2.在每個(gè)領(lǐng)域的能力建設(shè)必須以富有遠(yuǎn)見地遵行國(guó)際慣例進(jìn)行。確定有哪些技能目前已經(jīng)存在，哪些需要補(bǔ)充，以及在哪種程度上需要評(píng)估(確認(rèn)已有的相關(guān)能力，確認(rèn)已有的條件和需要的條件)，以及滿足需要所要采取的策略和如何實(shí)施這一策略。

　　(本文系《中國(guó)土地政策改革研究》項(xiàng)目2005年度成果的一部分，由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心與世界銀行專家共同完成。李青翻譯，劉守英校對(duì))

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部“中國(guó)土地政策改革”課題組

　　課題主持人：李劍閣蔣省三

　　課題負(fù)責(zé)人：韓俊

　　中方課題專家組：劉守英(組長(zhǎng))

　　葉劍平(中國(guó)人民大學(xué))

　　周飛舟(

北京大學(xué))

　　王小映(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院)

　　外方課題專家組：李果(組長(zhǎng)、世界銀行農(nóng)村發(fā)展和自然資源部)

　　約翰·布魯斯(世界銀行法律部)

　　保羅·米勒·福爾(聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織土地使用局)