秋風：化解地方債務危機必須限制一把手權力

　　1995年，黑龍江省蘭西縣投資2672萬元改建蘭肇公路，強行向社會各界借資，并承諾三年后歸還。公路建成10年了，可向全縣人民借的錢一分也沒還！(昨日《中國青年報》)

　　《預算法》第二十八條明確規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”然而，黑龍江省蘭西縣不僅借款，而且是強行向公務及普通民眾攤派，這種做法顯然是違法違規的

。

　　但是，這樣的現象卻相當普遍存在。尤其以縣鄉兩級

　　地方政府違法大規模舉債的根源有四：

　　第一，以GDP為主要指標的地方官員政績考核體系，這種考核體系激勵地方黨政負責人行為短期化，不顧本地實際情況，追求地方經濟高速增長率，或者大搞形象工程建設。相對于地方主政者的雄心，地方財力總是顯得不足，于是就罔顧法律的禁令，向企業或民眾借債。

　　第二，預算法未能得到有效執行。地方負責人為追求政績盲目投資，沒有遇到制度的限制。原因在于，預算法盡管有規定，但是，這一法律未得到認真執行。上級政府對于下級政府的舉債活動也沒有認真干預。預算法本身也沒有規定，假如地方政府舉債，應當追究什么樣的法律責任。

　　第三，同樣，財政制度存在嚴重漏洞。各級政府的預算沒有把政府全部收支活動納入其中，而是長期容忍預算外財政活動的普遍存在。越到基層，預算外資金在政府整個支出中所占的比例就越大。不少地方政府形成了“預算內保吃飯，預算外搞建設”的財政慣例。地方政府可以在預算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，隨意通過借債、欠賬等手段籌措建設所需資金。

　　第四，地方人大對于公共資金的控制力量軟弱。由于地方政府就是靠著其超越預算之外的權力借債的，因此，這些借款到了政府手中，資金利用過程中缺乏監督，跑冒滴漏嚴重；或者地方政府出于政績或關系考慮，輕率地將資金投入到沒有效率的項目上，導致資金浪費，蘭西縣拖欠民眾的借款就屬于這一種。由于這一原因，地方政府債款的收益過低，缺乏自我償還能力，導致債務不斷積累。

　　應當說，地方政府債務危機的根源在于地方政府、尤其是“一把手”的權力沒有受到有效的約束。因為其權力不受約束，所以可以隨意舉債，可以向

　　因此，解決地方政府負債問題，應當從限制地方政府、尤其是“一把手”權力入手。首先，要健全財政預算體系，將政府一切收支都納入預算，杜絕一切預算外收支活動。其次，強化人大對預算的控制、審查與監督，使“一把手”的財政權力受到有效約束，提高財政效率。

　　對于現有的地方政府債務之清償，則應當適當地讓上級政府承擔一部分。因為，按照預算法，上級政府有監督下級政府預算的權力，基層政府積累大量債務，說明上級政府沒有盡到監督之責。通過這種分擔債務的辦法，可以激勵上級政府監督下級政府的舉債行為。

　　□秋風(北京學者)

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