楊東平：股份制改造將破解高校教育經(jīng)費(fèi)迷局

    教育高收費(fèi)、亂收費(fèi)已成為老百姓反映最強(qiáng)烈的問題之一，學(xué)校教育由傳統(tǒng)的“道德源泉”、“清水衙門”變?yōu)樯鐣?huì)輿論中的“腐敗重地”、“暴利行業(yè)”。教育支出成為城鄉(xiāng)居民最大的支出，不少農(nóng)民家庭供養(yǎng)一個(gè)高中生、大學(xué)生，經(jīng)濟(jì)就破產(chǎn)了，出現(xiàn)了“因教致貧”、“怕子成龍”的現(xiàn)象。

　　事實(shí)上，全世界沒有一個(gè)國(guó)家政府有能力包辦高等教育。假如能把1/3左右的高等學(xué)校

通過股份制改造或者其他的方式轉(zhuǎn)為民營(yíng)機(jī)制，就可以省出非常多的錢，可以有效地改善義務(wù)教育，從制度上解放教育生產(chǎn)力，破解教育經(jīng)費(fèi)之迷局。

　　□楊東平

    北京理工大學(xué)教授,21世紀(jì)教育發(fā)展研究院院長(zhǎng)，著名教育學(xué)家 

　　教育與醫(yī)療同為關(guān)涉國(guó)計(jì)民生的大事。一段時(shí)間以來，關(guān)于教育改革的爭(zhēng)論沸沸揚(yáng)揚(yáng)，引發(fā)了全社會(huì)的關(guān)注。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，就是教育改革是否成功？這和醫(yī)療領(lǐng)域很相似，但

　　日前，教育部長(zhǎng)、教育部發(fā)言人大談成功。他們對(duì)教育改革成功的評(píng)價(jià)依據(jù)是數(shù)量規(guī)模指標(biāo)，即95%的人口普及義務(wù)教育，20%的高等教育（是毛入學(xué)率），是發(fā)展性的指標(biāo)。教育規(guī)模的擴(kuò)大通常意味著教育機(jī)會(huì)的擴(kuò)大，所以數(shù)量、規(guī)模的增長(zhǎng)肯定是一個(gè)很重要的指標(biāo)。幾乎沒有人看不到，也沒有人會(huì)否定。問題在于，為什么在教育的數(shù)量和規(guī)模極大地發(fā)展、老百姓的教育機(jī)會(huì)極大地增加之時(shí)，他們反而有更多不滿和抱怨？也許，首先應(yīng)當(dāng)反思的正是這種評(píng)價(jià)指標(biāo)。正如我們習(xí)慣于用人均GDP衡量社會(huì)發(fā)展，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視為社會(huì)進(jìn)步的同義詞；教育發(fā)展的數(shù)量、速度、升學(xué)率也被人稱之為“教育GDP”。這一指標(biāo)是有重大缺陷的。阿馬蒂亞·森在《以自由看待發(fā)展》一書對(duì)此專門加以批評(píng)：這種“總量-人均”模式最大的問題是它只重結(jié)果不重過程，只重總量而漠視分配，它假設(shè)總量是在人群中平均分配的。它在現(xiàn)實(shí)中的導(dǎo)向，就是單純追求總量的最大化而不計(jì)較分配的不平等程度。

　　顯然，我們不僅要關(guān)注結(jié)果，也要關(guān)注過程。老百姓對(duì)教育滿意與否的評(píng)價(jià)，不僅在于是否能上學(xué)、是否上得起學(xué)，還來自于對(duì)教育品質(zhì)的感受。當(dāng)我們學(xué)校的硬件越來越先進(jìn)，出現(xiàn)了許多豪華的重點(diǎn)學(xué)校、示范學(xué)校之時(shí)，教育的軟件、教育的品質(zhì)是否改善？如果以德智體美全面發(fā)展的教育方針來衡量，我們及格嗎？近年來，基礎(chǔ)教育的氣氛日益惡化，應(yīng)試教育和擇校競(jìng)爭(zhēng)，致使中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，課外補(bǔ)習(xí)成風(fēng)，熾烈的奧數(shù)熱、考證熱嚴(yán)重影響了少年兒童的身心健康。據(jù)教育部公布的2004年全國(guó)學(xué)生體質(zhì)健康檢測(cè)結(jié)果，與2002年相比，學(xué)生的身高、體重、胸圍等繼續(xù)呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但體質(zhì)狀況卻整體下滑。學(xué)生的爆發(fā)力、力量、肺活量等體能素質(zhì)繼續(xù)呈下降趨勢(shì)，而學(xué)生超重及肥胖增多，視力不良檢出率居高不下，小學(xué)生為32.5%，初中生為59.4%，高中生為77.3%，而大學(xué)生達(dá)80%。這是中小學(xué)嚴(yán)重的應(yīng)試教育的必然后果。調(diào)查顯示，有57.6%的中小學(xué)生因“學(xué)習(xí)壓力大”而苦惱，相當(dāng)多的學(xué)生厭學(xué)情緒嚴(yán)重，心理健康堪憂，相當(dāng)多的中小學(xué)生難以保證必要的睡眠時(shí)間。國(guó)家教育部從80年代以來每4年做一次青少年體質(zhì)監(jiān)測(cè)，每況愈下，這一項(xiàng)是成功還是不成功？至于講教育公平、教育收費(fèi)、教育品質(zhì)、教育滑坡等等，問題就非常多。

　　第二個(gè)評(píng)價(jià)是關(guān)于教育市場(chǎng)化或者是“教育產(chǎn)業(yè)化”。“教育產(chǎn)業(yè)化”已經(jīng)成為教育領(lǐng)域的專有名詞，這個(gè)概念是很模糊的，大家在很不相同的詞義上使用這個(gè)概念。教育部自2004年以來強(qiáng)烈聲明反對(duì)“教育產(chǎn)業(yè)化”，說我們從來沒有提倡過“教育產(chǎn)業(yè)化”。確實(shí)，官方的文件里從來沒有“教育產(chǎn)業(yè)化”這五個(gè)字，只有四個(gè)字“教育產(chǎn)業(yè)”，就是大力發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)。教育部認(rèn)為徹頭徹尾，徹里徹外才叫“化”，所以沒有提倡過教育產(chǎn)業(yè)化。但是，老百姓對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化的聲討并不是來自名詞解釋，而有充分的理由。輿論中的“教育產(chǎn)業(yè)化”是泛指在教育領(lǐng)域簡(jiǎn)單地引入市場(chǎng)機(jī)制，把學(xué)校變成營(yíng)利性的活動(dòng)，所產(chǎn)生的種種有違教育規(guī)律的亂象。教育高收費(fèi)、亂收費(fèi)，成為老百姓反映最強(qiáng)烈的問題，學(xué)校教育由傳統(tǒng)的“道德源泉”、“清水衙門”變?yōu)樯鐣?huì)輿論中的“腐敗重地”、“暴利行業(yè)”。教育支出成為城鄉(xiāng)居民最大的支出，不少農(nóng)民家庭供養(yǎng)一個(gè)高中生、大學(xué)生，經(jīng)濟(jì)就破產(chǎn)了，出現(xiàn)了“因教致貧”、“怕子成龍”的現(xiàn)象。許多城市家庭也難以承受高昂的教育費(fèi)用，孩子上小學(xué)、幼兒園動(dòng)輒數(shù)萬元。當(dāng)他們享用擴(kuò)大的教育機(jī)會(huì)時(shí)，怎么能不罵娘呢？人們的問題是為什么過去經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)時(shí)，我們無須為孩子上學(xué)而發(fā)愁？經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，教育費(fèi)用卻昂貴到離譜的程度，接受“優(yōu)質(zhì)教育”越來越成為家長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)能力和社會(huì)關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)，這種現(xiàn)象是正常的嗎？

　　但是，教育問題和醫(yī)療問題有所不同，它分成兩個(gè)不同的類別：一個(gè)是義務(wù)教育，一個(gè)是非義務(wù)教育，尤其是高中以上的高等教育。這兩個(gè)不同范疇，政府和市場(chǎng)的職能是很不相同的。在世界各國(guó)，義務(wù)教育作為公共產(chǎn)品，主要由政府來提供。義務(wù)教育主要是政府的義務(wù)，而我們多年來視為老百姓的義務(wù)。在義務(wù)教育階段當(dāng)然也有民辦教育，但所占比例較小。總的來說，中國(guó)的情況是在政府應(yīng)該負(fù)主要責(zé)任、應(yīng)當(dāng)由政府包下來的義務(wù)教育，政府沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，把義務(wù)教育的責(zé)任推向?qū)W生家長(zhǎng)、推向市場(chǎng)，讓老百姓自己給自己買單，這在農(nóng)村地區(qū)造成的后果特別的嚴(yán)重。

　　另一方面，我們都知道教育是具有產(chǎn)業(yè)屬性的，非義務(wù)階段的教育至多是一個(gè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)該通過發(fā)達(dá)的教育市場(chǎng)，通過廣泛的社會(huì)參與、引入社會(huì)資金，形成由全社會(huì)共同舉辦的生機(jī)勃勃的教育。但是，在理應(yīng)主要靠市場(chǎng)機(jī)制的高等教育，我們卻是由國(guó)家包辦，國(guó)家仍然壟斷著高等教育資源。因而，時(shí)至今日，加上由公辦高校舉辦的“獨(dú)立學(xué)院”在內(nèi)，民辦高校在校生的規(guī)模只占全國(guó)普通高校在校生的10%，這還是因?yàn)榻�一兩年發(fā)展了兩百多所“獨(dú)立學(xué)院”才達(dá)到的。而在大多數(shù)國(guó)家，私立高等教育的比例都要占到40-70%。

　　所以，從教育領(lǐng)域的情況看，究竟怎么加以定性？究竟是否市場(chǎng)化的改革？我想，也許稱為“偽市場(chǎng)化”的改革比較恰當(dāng)，或者說是一種經(jīng)濟(jì)主義路線的改革。上世紀(jì)90年代以來教育改革的重心、實(shí)際的興奮點(diǎn)主要是圍繞著學(xué)校創(chuàng)收，采取的是宏觀壟斷、微觀搞活的一種策略，允許學(xué)校各行其是，想辦法創(chuàng)收。前提當(dāng)然是國(guó)家的教育投入嚴(yán)重不足，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占人均GDP的比重，從2002年3.32%的高點(diǎn)連續(xù)下滑，2003年為3.28%，2004年達(dá)到了近年來的新低，為2.79%，與高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、快速增長(zhǎng)的行政經(jīng)費(fèi)形成強(qiáng)烈反差。正是這種宏觀壟斷、微觀搞活的政策造成了當(dāng)前嚴(yán)重的教育亂象。

　　在這個(gè)過程中，發(fā)育出了一種新類型的學(xué)校，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域叫“轉(zhuǎn)制學(xué)校”，就是由公辦學(xué)校舉辦的民辦學(xué)校。比如說一所名校的初中變成“轉(zhuǎn)制學(xué)校”了，每個(gè)學(xué)生一學(xué)年收5000元，這個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)跟北大一樣，什么道理？沒有道理。它搖身一變，我是民營(yíng)機(jī)制了，是轉(zhuǎn)制學(xué)校，就可以高收費(fèi)，而且是合法的。所以，為什么關(guān)于教育亂收費(fèi)，國(guó)家的統(tǒng)計(jì)和民間的統(tǒng)計(jì)可以相差一兩千億？問題就在這里。在國(guó)家的統(tǒng)計(jì)里這個(gè)收費(fèi)是合法的，不屬于亂收費(fèi)，亂收費(fèi)是在這個(gè)規(guī)定之外。比如規(guī)定高中可以招收20%的擇校生，它招了30%，那個(gè)10%是屬于亂收費(fèi)。這個(gè)政策在很大程度上損害了教育的公益性，它建立了一個(gè)新的準(zhǔn)則，使得用金錢購買教育機(jī)會(huì)大面積地合法化、制度化了，即所謂“錢學(xué)交易”。現(xiàn)在中小學(xué)的重點(diǎn)學(xué)校，通常有三種學(xué)生，一種是考試進(jìn)入的，一種是繳費(fèi)生，還有一種是“條子生”，就是靠社會(huì)關(guān)系進(jìn)入的。過去分?jǐn)?shù)面前的平等，學(xué)習(xí)能力的標(biāo)準(zhǔn)，或者是學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上被打破了，造成了嚴(yán)重的不公正。

　　“十一五”規(guī)劃對(duì)教育提了三個(gè)發(fā)展性的任務(wù)，而沒有提出明確的體制改革的目標(biāo)。第一個(gè)任務(wù)叫做“鞏固和普及義務(wù)教育”。這次圍繞《義務(wù)教育法》的修改，應(yīng)該說宏觀的教育公共政策發(fā)生了一個(gè)重大的轉(zhuǎn)向，國(guó)家尤其是中央財(cái)政拿出很大一部分支援農(nóng)村的義務(wù)教育。這次《義務(wù)教育法》修改還有一個(gè)比較突出的亮點(diǎn)，就是把義務(wù)教育均衡化作為一個(gè)很重要的方針，明確規(guī)定義務(wù)教育階段不得舉辦重點(diǎn)學(xué)校，學(xué)校不得舉辦重點(diǎn)班，公辦學(xué)校不得轉(zhuǎn)為民辦等等，都是針對(duì)當(dāng)前的一些弊端提出來的。

　　但是，要真正地從制度上遏制義務(wù)教育階段的“產(chǎn)業(yè)化”弊端，涉及非常重大的利益調(diào)整。實(shí)際上現(xiàn)在的重點(diǎn)學(xué)校、地方教育局甚至地方政府已經(jīng)形成了巨大的利益機(jī)制。因?yàn)橥ㄟ^招生，一個(gè)學(xué)生三萬塊錢，一年收入幾百萬，非常容易，比舉辦任何的產(chǎn)業(yè)都穩(wěn)定得多，有巨大的經(jīng)濟(jì)效益。所以，學(xué)校的規(guī)模越來越大，如南昌附近的瑞安一中，高一有100個(gè)班，大多數(shù)學(xué)生都是收費(fèi)的。所以，資源是擴(kuò)大了，但是公正性是成問題的。義務(wù)教育階段如不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的體制變革，難以矯正上述弊端。

　　“十一五”規(guī)劃的第二個(gè)重點(diǎn)是大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。大家可以明顯感覺到我們現(xiàn)在的人才培養(yǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求很不匹配，市場(chǎng)對(duì)高級(jí)技工的需求更多。因此，“十一五”期間中央花100億來投資職業(yè)教育。但是職業(yè)教育和義務(wù)教育很不一樣，不僅成本更高、更為昂貴，而且它的市場(chǎng)波動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)更大，需要對(duì)市場(chǎng)作出靈敏的反應(yīng)。本質(zhì)上它應(yīng)該是更加市場(chǎng)化。所以，如果用現(xiàn)在教育局來辦職業(yè)學(xué)校的模式，很多錢可能也是白花。這里還有另外一個(gè)很重要的背景，就是城市學(xué)生不愿意去上，中央政府愿意拿錢，但是沒有人愿意上學(xué)。真正希望接受這種教育的是農(nóng)民工子弟，但是他們又上不起，因?yàn)樯弦粋�(gè)中專是非常昂貴的，要交幾千塊的學(xué)費(fèi)。所以，發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育這個(gè)良好的愿望，如果沒有良好的機(jī)制創(chuàng)新的話是很難實(shí)現(xiàn)的。

　　第三個(gè)目標(biāo)是提高高等教育的質(zhì)量。這個(gè)提法在我們過去所有的文件中從來沒有出現(xiàn)過，“十一五”中提出來“提高高等教育的質(zhì)量”。我認(rèn)為這句話意味深長(zhǎng)，回答了一個(gè)爭(zhēng)論：高校擴(kuò)招以后高等教育的質(zhì)量是否滑坡？很多研究都認(rèn)為沒有滑坡，這是高等教育大眾化階段的質(zhì)量觀，要樹立新的質(zhì)量觀等等。實(shí)際上無論從學(xué)生還是勞動(dòng)力市場(chǎng)的反映，問題已經(jīng)很明顯。大量的畢業(yè)生就業(yè)難，固然有高校急遽擴(kuò)張、速度太快造成的后果，也與培養(yǎng)的人才在規(guī)格、學(xué)科專業(yè)、教學(xué)內(nèi)容等等方面不符合市場(chǎng)需求有關(guān)。提高高等教育質(zhì)量，一方面是針對(duì)高等教育的質(zhì)量滑坡；還有一個(gè)新的更高的追求就是圍繞國(guó)家創(chuàng)新體系，培養(yǎng)創(chuàng)新型的人才。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)就更為困難。如果高等學(xué)校還沒有確立一種學(xué)術(shù)本位的管理，以其嚴(yán)重的官本位和計(jì)劃學(xué)術(shù)，還想要參加國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，培養(yǎng)高質(zhì)量的人才，我們的目標(biāo)和管理可以說是背道而馳的。

　　這一切，都需要推進(jìn)以體制改革為中心的教育改革，而不是我們過去10年那樣以經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收為中心、所謂的單純財(cái)政視角的改革。教育需要進(jìn)行一場(chǎng)深刻的改革，令人遺憾的是，和其他領(lǐng)域很不一樣，教育體制改革至今仍沒有提到應(yīng)有的議事日程。

　　首先，在教育資源的配置上，應(yīng)更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，更大程度地開放教育資源和教育市場(chǎng)，打破教育壟斷，促進(jìn)民辦教育發(fā)展，試行公辦高等學(xué)校轉(zhuǎn)制。試行公辦高等教育轉(zhuǎn)制是一個(gè)很重要的思想。我們?cè)诹x務(wù)教育階段搞了很多的轉(zhuǎn)制學(xué)校，但是真正需要轉(zhuǎn)制的高等學(xué)校卻沒有轉(zhuǎn)制。在很多省，由于高等教育擴(kuò)張，高教經(jīng)費(fèi)已經(jīng)難以為繼，如山東的省屬高校，生均培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)從擴(kuò)招前的六七千元左右降到了現(xiàn)在的二三千元，質(zhì)量就很難保證。事實(shí)上，全世界沒有一個(gè)國(guó)家政府有能力包辦高等教育。假如能把1/3左右的高等學(xué)校通過股份制改造或者其他的方式轉(zhuǎn)為民營(yíng)機(jī)制，就可以省出非常多的錢，可以有效地改善義務(wù)教育，從制度上解放教育生產(chǎn)力，破解教育經(jīng)費(fèi)之迷局。

　　另一方面，恢復(fù)教育的公共性、公益性、公平性，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中政府的行為，通過取消重點(diǎn)學(xué)校制度，促進(jìn)義務(wù)教育均衡化，從源頭上治理高收費(fèi)、亂收費(fèi)，從制度上解決“教育產(chǎn)業(yè)化”問題。

　　此外，需要改革教育行政制度，推動(dòng)政府依法管理教育。通過分散和下放管理權(quán)力，理順政府和學(xué)校的關(guān)系，建立學(xué)校的自主性，促進(jìn)辦學(xué)體制的靈活性和多樣化。通過政事分離，實(shí)行學(xué)術(shù)本位的管理，破除官本位、行政化和“計(jì)劃學(xué)術(shù)”的弊端。在高等學(xué)校如果不建立一種學(xué)術(shù)本位的管理，教育規(guī)律和學(xué)術(shù)規(guī)律沒有應(yīng)有的位置，而是日益嚴(yán)重的官本位、行政化、計(jì)劃學(xué)術(shù)，那么，我們雄心勃勃的追求將難以實(shí)現(xiàn)。

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