法院財政體制之弊

　　葉逗逗/文

　　資料

　　近年來法院執(zhí)行款被挪用案件

　　▲2002年，深圳市龍崗區(qū)人民法院原執(zhí)行庭審判員譚永興，挪用了1300萬元執(zhí)行款用于賭博，被判處無期徒刑。

　　▲2004年8月，原浙江省寧波市鄞州區(qū)人民法院執(zhí)行庭副庭長盧堅用“拆東補(bǔ)西”的手法，轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行款，自行套取現(xiàn)金百余萬元，被判處有期徒刑九年。

　　▲2005年5月，吉林省高級人民法院執(zhí)行庭原執(zhí)行員李征達(dá)，因利用法院執(zhí)行制度的漏洞，七年間貪污執(zhí)行款4485萬余元，受賄22萬元，被判處死刑。

　　▲2005年8月，黑龍江齊齊哈爾昂溪區(qū)法院挪用執(zhí)行款用于購買彩票。

　　▲2005年9月，據(jù)浙江省審計廳“2004年度本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”顯示，寧波海事法院及下屬溫州法院將部分執(zhí)行款收入等共計1196.79萬元單獨(dú)開戶，用于職工福利、辦公樓

　　執(zhí)行款進(jìn)法院，給法院人員“監(jiān)守自盜”和法院“雁過拔毛”創(chuàng)造了可能性

　　天津海事法院原會計程偉，一個普通的財務(wù)人員，竟然在長達(dá)十多年的時間里，累計挪用資金上億元；案發(fā)后，更是牽連出若干參與違法犯法的銀行職員、接受賄賂而徇私枉法的司法人員等。其涉案金額之大，案件性質(zhì)之惡劣，堪稱1949年以來司法系統(tǒng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)犯罪之首。

　　該案亦折射出中國法院財政體制上存在巨大缺陷，昭示出對該體制進(jìn)行規(guī)范和改革，已是刻不容緩。

　　訴訟費(fèi)沿革

　　1949年中華人民共和國成立后，中國的各級法院幾乎完全依靠各級財政撥款維持運(yùn)行。到了上個世紀(jì)80年代，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類案件迅速激增，法院各項經(jīng)費(fèi)支出不斷增長，有限的財政撥款越發(fā)捉襟見肘。

　　由此，一些地方法院采取了以訴訟費(fèi)彌補(bǔ)財政預(yù)算不足的做法。1985年，最高人民法院和財政部頒發(fā)文件，制定了全國統(tǒng)一的訴訟費(fèi)用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。1989年，最高人民法院頒布了《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》，明確了人民法院收費(fèi)規(guī)范。

　　在整個80年代和90年代初，法院收取的訴訟費(fèi)用都是由各個法院自收自支，不納入財政預(yù)算。最高人民法院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1997年全國法院得到財政部門撥給的審判業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)7.9億元，而訴訟費(fèi)補(bǔ)充業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)達(dá)39.1億元，是財政撥款的五倍左右。

　　訴訟費(fèi)用自收自支增加了法院收入，但由此暴露出的問題非常嚴(yán)重。一些法院亂收費(fèi)、亂罰款，隱瞞轉(zhuǎn)移收入，私設(shè)“小金庫”；一些法院人員還利用監(jiān)管不力，隱瞞、截留、貪污挪用資金。

　　根據(jù)《1999年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，1997年和1998年，對全國4500多個縣級以上法院、檢察院財務(wù)收支進(jìn)行審計，查出亂收費(fèi)、亂罰款，隱瞞轉(zhuǎn)移收入，私設(shè)“小金庫”，拖欠截留應(yīng)繳預(yù)算收入和財政專戶收入，以及擠占、挪用訴訟費(fèi)、罰沒收入和案款等問題57億元；發(fā)現(xiàn)涉嫌貪污、私分和挪用公款案件81起。

　　1998年，中央加強(qiáng)對公安、檢察、法院、工商系統(tǒng)收支兩條線的管理，四部門收費(fèi)全部上繳財政，由財政足額撥款。但在實際操作過程中，訴訟費(fèi)仍然以一定比例返還給法院。各地做法不一，有全額返還的，也有差額返還的。

　　2000年以后，中央政策強(qiáng)調(diào)，徹底落實收支兩條線，實現(xiàn)收支完全脫鉤。法院的經(jīng)費(fèi)撥付完全由地方財政供給，與訴訟費(fèi)徹底脫鉤。

　　經(jīng)歷20多年的變革和調(diào)整，目前中國法院財政體制基本上形成了以“收支兩條線”和“分級管理、分級負(fù)擔(dān)”為基礎(chǔ)的模式。不過，根據(jù)社科院法學(xué)研究所冉井富博士等調(diào)研，在實際操作中，法院的財政預(yù)算和訴訟收入掛鉤的做法仍然比較普遍：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院的案件較多，訴訟收入高，上繳財政經(jīng)費(fèi)多，法院財政預(yù)算也就比較充足；經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)法院訴訟費(fèi)用少，地方財政又比較困難，法院經(jīng)費(fèi)往往預(yù)算較低甚至嚴(yán)重不足。

　　執(zhí)行款盲點(diǎn)

　　在財政體制不斷變革的同時，法院財務(wù)管理制度也在調(diào)整并逐漸規(guī)范。

　　根據(jù)2001年最高人民法院和財政部聯(lián)合發(fā)布的《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，法院每年要編制收入預(yù)算和支出預(yù)算，由同級財政部門根據(jù)預(yù)算撥付所需經(jīng)費(fèi)。財政預(yù)算撥款收入是法院收入的主要來源；法院的訴訟收費(fèi)、罰沒收入、贓款以及贓物變價收入都屬于國家財政性資金，通過專門的銀行賬戶直接上交國庫；而法院的支出是實行科目預(yù)算。基本的預(yù)算科目確定以后，法院報到財政，財政報到人大。只有納入預(yù)算的資金法院才可以用。預(yù)算外的錢，一分也不能花。

　　財務(wù)制度的規(guī)范，使得各個法院手里的“活錢”變少了。但法院追求“活錢”的沖動卻沒有隨之減弱。于是，一塊“三不管”的“肥肉”——執(zhí)行款(物)就成為了眾矢之的。

　　執(zhí)行款是指當(dāng)事人依據(jù)生效的法律文書，申請法院執(zhí)行的涉案款(物)。它包括賠償款(物)違約金、償還借款、訴訟費(fèi)、評估費(fèi)、鑒定費(fèi)等各項費(fèi)用。從這筆款項的性質(zhì)看，它是屬于當(dāng)事人的財產(chǎn)，法院或者法院工作人員沒有權(quán)力對這筆款項進(jìn)行支配，或者從中獲得收益。

　　但在現(xiàn)實中，由于有的案件執(zhí)行難度較大，加上執(zhí)行款經(jīng)常不是一次性能收上來，有時跨度很大，幾個月幾年不等；有的一筆執(zhí)行款涉及多個案件、多個當(dāng)事人，需要法院進(jìn)行分配、調(diào)節(jié)；還有找不到執(zhí)行款的收款人或者收款人不愿意接受執(zhí)行款的情況。這些原因使得被執(zhí)行人向法院支付執(zhí)行款，由法院代為轉(zhuǎn)交執(zhí)行申請人。

　　執(zhí)行款的管理至今沒有統(tǒng)一規(guī)則。從調(diào)查來看，各級法院基本都是通過設(shè)立執(zhí)行款賬戶來收取執(zhí)行款。但在實際操作中，法院給付執(zhí)行款往往都是滯后的。于是，拖欠執(zhí)行款(物)的給付，法院可以獲得利息。

　　2002年9月12日，最高人民法院出臺《人民法院執(zhí)行工作紀(jì)律處分辦法(試行)》規(guī)定：無正當(dāng)理由，故意拖延發(fā)還案件執(zhí)行款或其他財產(chǎn)，造成債權(quán)人損失的，給予警告至記大過處分；造成嚴(yán)重后果的，給予降級至開除處分；使用、截留、挪用、侵吞、私分案件執(zhí)行款及其孳息或者其他財產(chǎn)的，給予警告至記大過處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級至開除處分。

　　但是，多長時間內(nèi)為“拖延”，卻沒有一個標(biāo)準(zhǔn)；法院賬戶中的執(zhí)行款所產(chǎn)生的利息，更是一本糊涂賬。同時，由于沒有建立一套行之有效的管理模式，各級法院管理模式不一，監(jiān)管的力度和標(biāo)準(zhǔn)不一，貪污、挪用、侵占、亂處分執(zhí)行款的現(xiàn)象便不鮮見。

　　司法體制悖論

　　據(jù)《財經(jīng)》了解，最高法院目前已經(jīng)在制定關(guān)于執(zhí)行款物的統(tǒng)一管理規(guī)則，各地高級法院也針對執(zhí)行款作了一些規(guī)定。

　　浙江省高級法院規(guī)定，執(zhí)行過程中扣劃的所有存款及被執(zhí)行人財產(chǎn)的拍賣、變賣款等，均應(yīng)先劃入執(zhí)行法院專門賬戶；現(xiàn)金收取的，應(yīng)在收款的當(dāng)天交所在法院財務(wù)部門。因特殊原因不能當(dāng)天送交的，至遲在原因消除的次日送交。

　　對于執(zhí)行款的財務(wù)管理，福建省高院規(guī)定，執(zhí)行局建立《執(zhí)行款項收支情況登記簿》，每案均設(shè)專頁，實行明細(xì)記賬；系列案件的收款情況記至各案件的科目之下，在劃付后注明款項在各案件中的分配情況并作相應(yīng)沖減。

　　天津市高級人民法院則在2005年7月，即程偉案發(fā)后，出臺了《關(guān)于執(zhí)行案件執(zhí)行款、物發(fā)還的管理規(guī)定》，對執(zhí)行款物發(fā)放的審批程序作了相應(yīng)規(guī)定。如：執(zhí)行員負(fù)責(zé)執(zhí)行款物的發(fā)放；執(zhí)行款300萬元以下、執(zhí)行物品600萬元以下，由執(zhí)行庭長批準(zhǔn)；執(zhí)行款300萬元以上、執(zhí)行物品600萬元以上1000萬元以下的，由執(zhí)行局長審批；執(zhí)行款物在1000萬元以上或者雖在1000萬元以下的，但案情重大、疑難、復(fù)雜，局長認(rèn)為需要呈報主管院長審批的，呈報主管院長批準(zhǔn)。

　　但是，這些規(guī)則都是治標(biāo)不治本，因為其設(shè)計和實施缺乏必要的程序保障。比如沒有一個法院給當(dāng)事人設(shè)置一個可供查詢執(zhí)行款到戶、數(shù)量的平臺；只有極少的法院書面規(guī)定了執(zhí)行款到達(dá)法院賬戶后，多長時間應(yīng)該交付給執(zhí)行申請人，等等。

　　針對執(zhí)行款的管理，有專家提出，應(yīng)該將執(zhí)行款賬戶納入財政賬戶管理。不過這個建議也很難落實。首先是執(zhí)行款的性質(zhì)是案件當(dāng)事人的資產(chǎn)，并不屬于國家財產(chǎn)，納入財政賬戶于法無據(jù)；而且，實際操作中，法院要將執(zhí)行款再轉(zhuǎn)回給申請執(zhí)行人，還需要法院打報告到財政部門按程序辦理資金撥付手續(xù)，再轉(zhuǎn)付申請執(zhí)行人，資金的運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)增多，風(fēng)險也更大。

　　“問題的關(guān)鍵還在于整個司法體制。”一位法院內(nèi)部人士指出，嚴(yán)格說來，執(zhí)行款是不應(yīng)該經(jīng)過法院，因為那是申請執(zhí)行人的財產(chǎn)，并不是法院的。而當(dāng)執(zhí)行款進(jìn)了法院，成為法院可以任取予用的“小金庫”或者是“自留地”后，很難不“雁過拔毛”；要依靠法院自身系統(tǒng)去規(guī)范，也缺乏動力。

　　要杜絕執(zhí)行款問題，惟一辦法是執(zhí)行款根本不進(jìn)法院。在成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的司法體制中，法院只是審判機(jī)關(guān)，執(zhí)行由行政系統(tǒng)來完成。而在中國，法院不僅有執(zhí)行功能，還有一個龐大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，權(quán)力很大。“天津海事法院程偉這類案件，其實是國家司法制度的空白、地方管理的缺失，再加上個人因素促成的。”清華大學(xué)法學(xué)院王亞新教授對《財經(jīng)》說。-

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