美國會把中國定為匯率操縱國嗎

　　確定中國有沒有“操縱”匯率，技術難度很大，更何況美國政府多有“投鼠忌器”之顧慮

　　文/時衛干

　　4月份，美國財政部照例會向國會提交半年度外匯報告，而今年的報告會不會將中國列

為“匯率操縱國”(countries manipulate the rate of exchange)，提交國會表決，這成了當下一個不大不小的話題�！度A爾街日報》3月13日報道，“財政部官員們開始與華爾街人士私下談論可能將中國列為匯率操縱國。很多觀察人士認為，這一步很可能在下個月發生。”

　　除了“傾銷”與“政府補貼”，美國貿易保護主義者對中國指責最多的，是認為中國通過人為控制人民幣匯率，提高中國出口的競爭力。在利益集團的游說之下，許多參議員、眾議員都批評人民幣匯率過低損害了美國就業，美國應該敦促人民幣幣值的調整。

　　美國國際貿易委員會前任首席經濟師莫里奇的研究報告認為，中國操縱人民幣匯率的行為相當于為中國的出口企業提供21%的出口補貼，相當于中國GDP的9%，如果中國和其他亞洲國家停止干預本國貨幣匯率的話，美國的對外貿易赤字將會減少一半，國內生產總值會增加5000億美元，而工作機會將會增加500萬個。南卡羅萊納州的聯邦眾議員斯普拉特在2005年初曾引用莫里奇的這份報告，向國會要求美國政府對中國操縱人民幣匯率的行為做出警告，如果在半年內中國政府仍然不允許人民幣匯率根據市場供求狀況來決定的話，美國財政部要把進入美國的中國產品的關稅提高到27%。還有一些國會議員提出了一系列針對中國的法案，如匯率報復法案、中國貨幣法案和美國貿易權行使法案等。

　　“匯率操縱國”始末

　　根據“1988年奧姆里巴斯貿易與競爭力法案”(the Omnibus Trade and　Competitiveness Act of 1988)，美國財政部應該每半年向國會提交一份“國際經濟與匯率政策報告”(以下簡稱《報告》)，提交日期一般為5月和11月，分別評估上一個半年度美國主要貿易伙伴國的匯率政策，確定其是否存在“匯率操縱”。一般而言，人為控制本國匯率，使其故意偏離本國經濟正常水平的行為可被歸為“匯率操縱”。匯率操縱之下，本國出口商品的競爭力會增強，相應于本國政府變相向本國企業提供補貼，如此做法是與國際貿易準則相背的。一旦確定某一國家確實存在匯率操縱的話，美國將不僅會通過國際貨幣基金組織(IMF)向該國政府施加壓力，要求調整其匯率政策，更可能通過對該國出口商品征稅等貿易手段進行報復。

　　該法案實施以來，自1989年至1994年，中國幾乎每年均被美國評為“匯率操縱國”，韓國等地同期亦多次上榜。但1994年之后，美國財政部沒有再將其任何一個主要的貿易伙伴評為“匯率操縱國”。

　　其實，是否列入美國的“匯率操縱國”名單，其核心的一條原則，并非看其是否真正秉承市場化的匯率制度，而是看其是否符合美國的國家利益。1997年亞洲金融危機之時，中國堅持人民幣不貶值，由于這一政策符合美國在亞洲及全球的經濟利益，美國就對中國贊不絕口，對“匯率操縱”自然是只字不提；此后直至2001年，美元一直處于強勢地步，緊盯美元的人民幣相應也在不斷升值，這一階段美國國內基本沒有對人民幣匯率的非議之聲；2002年之后一直到2005年，美元在全球范圍內持續走弱，導致盯住美元的人民幣相應貶值，出于貿易保護主義的原因，美國不斷要求人民幣升值，2003年以來，美國參眾兩院往往都至少有幾十位議員要求布什政府對人民幣匯率采取強硬措施。

　　盡管如此，布什政府對人民幣問題一直沒有采取強硬手段，美國財政部自1994年之后就未將中國列為“匯率操縱國”。今年2月初，美國貿易代表辦公室拒絕受理一項由幾十名國會議員聯名提出的一項類似申訴，以求得中國在伊拉克、朝鮮等問題上與美國合作。

　　似是而非的“匯率操縱”標準

　　在美國，財政部不僅負責制訂對內的財政政策和管理政府財政，還負責制訂與實施對外的美元匯率政策，而美聯儲主要負責國內的貨幣政策。美國財政部向國會提交的最近一份報告是在2005年11月，《報告》指出：“美國各貿易伙伴國均不符合1988年法案對匯率操縱定義的技術要求，這一結論與過去11年的結論相一致�！蓖瑫r，報告亦承認，要判斷各國的實際行動是否符合法案的定義其實非常復雜，并沒有成型流程。同時，IMF的有關協議還給各國提供了較大的選擇及管理匯率系統的空間，使得對匯率操縱的判斷更難。

　　近幾年來，美國社會要求布什政府就人民幣匯率問題對中國政府施加壓力的呼聲漸高，為了應對這種壓力，美國財政部提交給國會的《報告》中相應也增加了一個附件“依據《法案》對匯率的分析”(Analysis of Exchange Rates Pursuant to the Act)，開宗明義地指出：“確定一個國家是否操縱本國貨幣兌美元的匯率，以阻止國際收支的有效調整或在國際貿易中獲得不公平的競爭優勢”本質上非常復雜。該文件指出，最重要的判斷指標包括：貿易與經常項目收支情況、持續單邊的大規模外匯市場干預、外匯儲備的驟然增長、資本項目控制及限制國際支付、本幣低估及實際有效匯率變動、本國經濟嚴重依賴出口增長等6大項，這些指標之間彼此相互影響，共同體現經濟體的復雜交互關系。

　　某些指標能夠為判斷提供有用的信息，但是在紛繁復雜的經濟環境下，僅僅依靠這些單項指標或指標的組合并不能準確判斷一個國家是否符合《法案》對“匯率操縱的技術定義”。例如，如果一個擁有巨額經常項目順差的國家，在實際中可能對應著兩種截然相反的情形：一種情況是外匯儲備不斷增長且本幣不斷貶值，另一種情況則是外匯儲備在下降而且本幣對美元在不斷升值，而對這兩種情形的分析可能會得出截然相反的結論。所以美國財政部強調：“分析(美國各主要貿易國的)經濟指標變動時，沒有通用標準，必須就單個國家在全球化環境下單獨分析�！�

　　在美國財政部的匯率分析框架中，主要有三種權重分析方法，其一是主要分析經常項目、外匯儲備及實際有效匯率等三者的變動，權重均為1/3；其二是主要分析經常項目收支、經常項目變動及對出口環節的依存度等三項變量，權重均為1/3；其三則是將上述6項指標賦予相等的1/6權重。假定以0、1、2來代表對匯率操縱的嚴重程度(0最低，2最嚴重)，按第一種權重分析方法，中國的分值為1.3，在美國23個主要貿易伙伴國中排名第四，僅位于沙特、馬來西亞和委內瑞拉；按第二種分析法，中國的分值為1.0，排名第9，位列委內瑞拉、沙特、新加坡、瑞士、馬來西亞、瑞典、日本等之后；按6項指標分析，中國得分則僅為0.7，排名第15位。

　　為什么即便只是使用了三套不同的指標來分析，結論也如此懸殊？因為中國經常項目盈余占GDP的比例近年來持續上升，人民幣的實際有效匯率比較穩定，而外匯儲備的增長遠遠超過預期，但中國經常項目盈余占GDP的比重在2004、2005年時都僅僅占GDP的4%左右，遠遠低于其他國家，這基本可以解釋為什么中國按第一種分析方法排名靠前而按后兩種方法排名則比較靠后了，中國的排名高低則與是否考慮經常項目盈余占GDP的比重、對出口的依存度這兩大指標。

　　另外，WTO和IMF是合作關系。根據雙方約定，對于國際金融問題，即使WTO認為構成貿易障礙，也不能單獨采取行動，而必須向IMF報告并由IMF出面管轄處理。匯率制度是一個金融問題而不是單純的貿易問題，所以應由IMF管轄。即便美國最終認定某國存在“匯率操縱“，也只能尋求IMF的支持，而無法向WTO申訴。

　　中國應不會被列為“匯率操縱國“

　　今年1月份，敏感的美國對華貿易逆差已經攀升至179億美元，較前一個月增加16億美元。美國財政部長斯諾最近曾警告：“他們(中國政府)本該在匯率問題上采取更果斷的行動，可時機卻得而復失�！笔�2005年下半年以來美聯儲連續多次調高美國聯邦基金利率影響，美元保持著強勢，而強勢美元對支撐全球經濟增長意義非常重大。面對著巨額貿易赤字，布什總統的政治對手們必然要求政府的政策調整，而讓美元走弱將可能是措施之一，盡管控制聯邦政府支出增長和減少美國預算赤字是美國政府解決赤字的更合理途徑。

　　預計美國財政部照例將會在今年4月份向美國國會提交一份《國際經濟與匯率政策報告》，對2005年下半年美國的各主要貿易伙伴國進行評估，判斷各國是否存在“匯率操縱”。但可以預計，此次中國依然不會被列入“匯率操縱國”。

　　首先，這當然是因為中國人民銀行在2005年7月-12月就人民幣匯率體制所進行的一系列改革。去年7月21日，中國人民銀行將人民幣匯率調整為盯住一籃子貨幣體系，并針對美元小幅升值2%；今年1月4日，央行改革人民幣匯率形成機制，人民幣匯率及其形成機制都更加市場化。在這一背景之下，美國確實沒有理由將中國列為“匯率操縱國”名單。

　　其次，胡錦濤主席4月份訪美，將就中美之間一系列重大的政治、經濟問題進行磋商，雙方將尋求更理性的解決方案。在目前中美關系穩中有升的大背景之下，中美之間更多的是合作而不是對抗。

　　第三，如果美國對人民幣升值的要求過高，超出中國政府所能接受的范圍的話，中國政府將被迫進行資產調整，逐步減持美元資產而轉向增持歐元區資產，換句話說就是要拋美元債券而買入以歐元計價的債券，以保證政府資產的保值增值。由于中國政府持有美元債券數量之大已經到了美國政府不得不重視的地步，一旦中國減持，更有可能帶動日本、東南亞國家等最主要的美元債券持有者同步減持，對美國國內經濟將會形成非常大的沖擊，這當然是美國所不愿意看到的，正所謂投鼠忌器也。

　　中國方面，盡管人民幣始終在緩慢升值，但目前中國處于通貨膨脹溫和、短期資本流速放慢的有利時機，并不存在人民幣升值的要求。

　　布什總統第二任期開始時，提出了一系列明確的優先目標：改革社會保障制度、使減稅永久化、推行范圍更廣的稅收改革。但是，政治方面的反對阻礙了布什政府對社會保障制度的改革。同時，共和黨占多數的國會也未能通過永久性減稅方案。也許，關注美國國內而非中國人民幣匯率，是布什政府更迫切的使命。對于美國而言，也許降低財政赤字、增加國內儲蓄才是降低其赤字的最佳方式。

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