機構設置何日突破僵局

　　文/林初寶 方劍

　　2003年以來，我國的政府采購工作按照管采分離的原則，大部分省市都相繼成立了政府集中采購機構，但本刊通過近兩年的跟蹤與調查發現，中央各部委、全國各省、市的政府集中采購機構的隸屬關系各式各樣，不完全統計就有10多種，如省(市)政府直屬、機關事務管理局主管、政府辦公廳主管、國資委主管、發改委主管、財政廳(局)主管、商務廳(局)

主管、機械設備成套局主管，等等。有的地方的政府集中采購機構是企業性質，有的則是人員編制由政府財政代管、行政上歸財政，業務上歸市政府領導小組或采購委員會領導。各地還有政府采購委員會、政府采購專業技術顧問委員會、政府采購行政監督委員會等等名目的機構存在。

　　政府采購執行機構組織形式也多達6種。第一種，沿襲《政府采購法》頒布之前的做法，集中采購機構設在財政系統，管采合一；第二種，按照《政府采購法》的要求，管采分離，管理機構與采購執行機構分設，但同在財政系統，分離不徹底，一個系統兩個部門；第三種，管理與執行機構按系統分離。財政系統成立一個管理部門，設立一個采購中心、省(市)政府也設立一個采購中心，各自管理，分別執行，相互制約；第四種，管理與執行機構徹底分離，財政系統設立采購辦公室，負責監督管理，由省直管理局成立集中采購執行機構；第五種，管理部門、采購中心、社會中介公司三個單位合而為一，三個牌子、一班人馬，一起辦公，平衡各方關系；第六種，財政系統負責組織管理、社會中介招標公司執行各項采購任務，把社會中介機構與集中采購執行單位混為一體。

　　由于國家對政府集中采購機構的設置和隸屬關系沒有明確規定，而各部門又把政府采購視為“肥差”競相爭搶，這種現象又在各地變異引發了一系列問題：一，絕大多數地方的政府集中采購機構管理體制不符合政府采購法關于集中采購機構不隸屬于任何部門的規定，使得政府集中采購機構履行職責的獨立性受到影響；二，無法施行全國統一規范管理，使國家的政府采購方針政策、法律法規的貫徹落實難以統一、暢通，有些政策法規難以落實到位；三，一定程度上出現了各地各自為政的狀況，一個地區一個做法，對政府采購市場的規范不能形成合力，使得政府這個最大的消費者對市場的影響力人為縮小，甚至導致市場供求關系產生不利于買方(政府采購)的現象；四，政府集中采購機構與社會中介招標公司價值訴求完全不同，兩種機構的功能無替代關系，簡單地把政府集中采購機構的功能轉交給社會中介機構承擔，本質上是對政府集中采購機構的功能和作用的曲解，其后果必然導致社會中介招標公司受利益機制的驅動，為了獲取最大利益和更多的委托項目，惟采購委托人的意志是從，偏向于維護委托人的利益而不是維護國家和社會公共利益，甚至損害政府采購的形象和聲譽。

　　政府集中采購機構的行為本質上屬于一種政府行為(非市場行為)，它主要起到以下功能：一是在市場失靈的情況下(當前采購人非理性的消費傾向普遍存在，上述采購人之種種規避和抵制政府集中采購現象說明這種非理性的消費訴求和傾向是當前采購人的基本特征，根據市場經濟理論，在這種情況下市場機制將會失靈)，通過集中采購機構的強制行為來防止采購人非理性的消費行為，保護國家和公共利益，實現政府采購的宗旨目標；二是實現政府采購制度政策性目標的主要工具，通過集中采購機構的匯集和集中采購人的采購需求，形成采購規模，實現規模效應、提高政府采購效益，通過集中采購落實政府采購制度的社會政策目標，如扶持中小企業、采購國貨等。

　　任何一項政策和制度的推行與落實，組織是保證，組織的功能又是由其結構來決定的。然而，由于各級地方政府對政府采購的宗旨目標認識不足、對集中采購的目標與功能認識不足，對集中采購的執行機構的定位的認識模糊，造成集中采購機構隸屬關系五花八門、組織架構形式不一，組織結構的不合理，使上述機構的預期功能難以實現，嚴重地影響了集中采購機構的應有功能的發揮。

　　此外，還有三種做法和認識嚴重制約或影響政府集中采購機構的依法設置和功能的發揮，一是認為應設立多家集中采購機構，使之形成競爭，結果反而造成集中采購機構設置的混亂；二是不設立集中采購機構，而是由財政部門統一將采購項目委托社會中介機構采購；三是認為部門采購，分散采購也是政府采購，有意無意打壓銷弱集中采購的作用。

　　我們似乎不該來討論政府采購本身的問題，應該更多關注的是政府應如何采購？大家都清楚，在《中華人民共和國政府采購法》實施之前，難道我們的政府就不消費、不采購了嗎？顯然不是，那為什么時至今日，依法成立的集中采購機構會形成目前這種五花八門的迷亂怪象呢？利益，除了利益還是利益，其中包括各部門的利益，團體之間的利益，尤其是集中采購機構的設立直接觸動了很多部門、很多人的既得利益，于是乎就有了各種理由和各種做法。我們且不說集中采購設立的重要性和部門采購、分散采購共存的合理與否，但我們始終堅信政府花的每一分錢都是國家的財政收入的一部分，是老百姓的血汗錢，政府應當把它花得更好，更有效。那我們各級政府是否依法做到了呢？政府采購如何才能做得更加高效、廉潔，讓老百姓放心呢？

　　如今黨和國家已把政府采購工作擺到了一個相當高的戰略位置，要充分利用政府采購的政策功能為實現“

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