政府信息公開法治化勢在必然

　　2006年第8期“財經觀察”：政府信息公開法治化勢在必然

　　胡舒立/文 《財經》雜志

　　“民可使由之，不可使知之”的時代應當結束了

　　經過千呼萬喚，《政府信息公開條例》有可能于年內出臺的消息傳出，成為近日來最令人振奮的一樁大事。

　　政府信息公開的道理和意義為人所熟知。“主權在民”，現代民主政府理應是信息開放的透明政府，民眾對政府行為及其握有的信息享有知情權。以業界的眼光而論，在明確了市場經濟的改革方向以后，建立公正透明的行政管理體制正是必要的制度保障之一。此外還應當看到，政府行為的透明不應僅是一種追求或倡導，而必須以法律法規形式予以規范，形成強制力。恰如在證券市場，信息披露具備強制性；政府信息公開一旦法治化，則披露信息成為法律規定的政府義務。

　　或正因此，實現信息公開法治化非常艱難。中國社會科學院以專門機構就政府信息公開的立法問題進行研究，始于1999年；接受國務院信息辦委托起草《政府信息公開條例》，則是在2002年5月。然而，雖然試圖通過的僅為“條例”非“法律”，仍然困難重重，連續兩年僅處于二類立法計劃的地位；直到今年，才進入國務院一類立法計劃，成為必須在年度內完成起草任務提起審議之法規。中央書記處書記何勇日前在政務公開會議提出，“今年要加緊工作，推動《政府信息公開條例》盡早出臺”，中央高層推動信息公開法治化的決心更為明確。

　　人們現在還無法知曉草案已基本完成的《政府信息公開條例》有哪些具體內容。以專家們的介紹，綜合世界其他國家有關法律法規，可知其中的一些基本制度對于中國會是全新的：

　　——信息公開，包括了政府主動公開和被動公開。主動公開由政府依其職權進行，屬于政府的責任；被動公開則首先由公民進行申請，任何公民和法人都有權利要求行政機構在法律不禁止的范圍內，把有關信息向特定人公開。這意味著信息公開法規付諸實施之后，掌握信息的政府部門將沒有理由拒絕公民查詢信息的要求；積極且免費提供后者要求的信息，成為官員的責任和義務。

　　——公眾過往在試圖了解政府信息遭拒時， 還有個常見借口是“保密”。然而，政府信息公開法律法規的創立，明確了公開原則，而不公開將成為例外。在法律明確列舉哪些事項不能公開之后，其余多數事項均在公開之列，即“豁免例外制度”。這意味著，以“保密”為遁辭的時代必須終結，而如今視為當然的“公開”在內涵上發生了變化——失誤、腐敗、低效等被認為“負面”的政府信息，與高效、業績、榮譽等“正面”的政府信息具有同樣的地位，均屬被公開之列，公開與透明成了更高的法律原則。

　　——公民申請信息公開的要求被拒，可以求助于救濟制度。這成了保證法律實施的重要制度安排。公民啟動救濟程序有兩種選擇，可先走行政救濟之路，請求上級行政機關復議；還可以尋求司法救濟，通過行政訴訟保障權益。很顯然，救濟制度本身，就是政府履行披露義務的壓力。

　　無需詳究便可想知，這些全新的制度一旦成為政府部門必須遵循的行為準則，將帶來何等的震撼力。法規實施之初的種種艱難仍可以想知，特別是立法者目前僅將信息公開以法規形式推出，表示其法律位階遜于法律，約束范圍僅限于政府機構，實踐中沖擊也會大大減弱。但我們還是對行將出臺的《政府信息公開條例》寄予厚望。回過頭來看，中國從2003年SARS之災以后強化傳染病公開制度，到2004年為動物疫病信息解密，直至去年9月正式宣布自然災害死亡人物及有關資料解密，每一步前進其實都在與過去訣別卻并無遲疑，可見在市場成長和國家開放的新時期，中國人走向現代社會的步伐不會停止。

　　經過并不短的醞釀，包括公眾意識的覺醒、政務公開的實踐，以及地方和行業有關信息公開法規的大量準備，全局性的《政府信息公開條例》在年內出臺已勢不可擋。當然，一個好的制度需要一個好的制度生態。在憲政架構并不完善、行政權獨大的局面未有根本改變、媒體監督仍有待獲得保障與發揚的情況下，期待信息公開制度立刻發生戲劇性作用并不現實。但是，從數千年的“民可使由之，不可使知之”傳統，到數十年的“保密再保密”訓練，轉變為今天在法律軌道上主動尋求政府行為的透明和公開，中國人也不會輕易放棄已到手的機會。若干年后回首，人們會看到，今天正是中國歷史的又一個新起點。-

　　(本文刊于06年4月17日出版的《財經》2006年第8期)

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