地方競爭的邏輯

　　秋風

　　對于經濟學家來說，“競爭”幾乎就是一個萬能咒語。確實，沒有競爭，就沒有市場，也沒有效率。因此，對于中國近二十多年來形成的地方競爭，國內外大多數經濟學人持贊賞態度。事實上，大多數學者將中國二十多年來的增長奇跡，主要歸功于地方政府之間為增長而展開的競爭。但是，地方競爭的含義中既有“榮譽”也有某種責任。

　　政府間競爭

　　過去二十多年中國經濟奇跡般地保持了高速增長。經濟學家試圖解開這個謎。他們從政府間競爭那里看到了增長的秘密。

　　政府間競爭的概念，大約源于布雷頓(Albert Breton)所提出的“競爭性政府”(competitive governments )概念。德國維藤大學經濟系教授、維藤大學文化與經濟體制比較研究所所長何夢筆以此為基礎，并依據對俄羅斯和中國轉型的經驗研究，在《政府競爭：大國體制轉型理論的分析范式》中系統提出了政府競爭的理論框架。其實，名噪一時的“財政聯邦主義”理論也隱含著政府競爭的含義，盡管這個理論主要關注的是中央政府與地方政府間的競爭。

　　經濟學家是這樣解釋政府間競爭、尤其是地方政府之間的競爭的邏輯的：自1990年代以來，地方政府間為了實現“政績最大化”而展開了“為增長的競爭”。這種競爭促使地方對基礎設施大幅度投資，改善投資環境，加快金融深化進程等等。地方為增長而展開的競爭讓中國經濟在制造業和貿易戰略上迅速迎合和融入了國際分工網絡。具有吸引力的投資環境和令人驚訝的開放度，就是地方為增長而競爭的結果。經濟學家也不忘強調，地方間競爭也有重大的制度性優勢：它根本上減少了集中決策的失誤，也促使高效率的創新迅速傳播。

　　這一切都是事實。唯一讓人困惑的是，在世界主要經濟體中，相對來講，中國的分權程度并不高，何以經濟增長的動力，卻來自于地方政府？地方政府之間會展開為增長的競爭？筆者的看法是，恰恰是較低水平的分權本身造成了地方政府間的競爭。每個地方政府主政者的政績，都是由一個中心按照單一的經濟標準自上而下地來考核、比較的。可以設想，假如每個地方政府都對其選民負責，因各地民眾的偏好不可能是單一的，則地方政府就未必一致投入為了增長的競爭中，而完全可能追求別的價值。簡單地說，以經濟建設為主要導向的政績觀及自上而下的政績考核體系，誘導地方政府官員投入到了增長的競爭中。

　　話說回來，地方政府也有能力決定一地的經濟增長表現，因為地方政府仍然掌握著要素，并影響著企業的行為。研究地方政府間競爭的學者提出了“地方產權制度” (regional property rights of local governments)，解釋地方政府競爭的主要激勵。這是一個很恰當的概念，盡管筆者賦予其完全不同的含義：各個政府將其轄區內的重要資源視為己有，而私人及企業的產權及其他權利，則必須服從于政府的這種支配權。

　　這兩點，讓地方政府間競爭既有必要，也具有可能。但也正是這兩點，讓當代中國的地方政府間競爭，與布雷頓和何夢筆所說的政府間競爭，在后果上存在相當大差別。

　　競爭的前提條件

　　即使在一般性市場上，競爭也并不必然是有益的。

　　正確地理解亞當·斯密，不能不關注這位偉大學者的背景性知識或支持性知識，尤其是注意他的《道德情操論》及他的神學背景。因此，當斯密說“個人追求自己利益的活動之所以能夠增進公共利益”的時候，其實是有條件的。

　　第一個條件是由正當行為規則構成之法治秩序，此即斯密所說的“無形之手”。用啟蒙的觀點看，就是休謨、斯密提出，而由哈耶克深化的概念——“正當行為規則”。第二個條件是具有內在約束的競爭主體。

　　假如不具備這兩個條件，競爭就無益于公共收益，比如，在某個腐敗官員周圍也存在著爭奪租金的競爭，但這種競爭只會導致公共資源的凈損失。競爭如果是在完全不講規則的無賴與正人君子之間進行，則很可能是無賴勝出，最后，無賴的做法會被廣泛模仿，市場秩序將趨于惡化。

　　地方政府間的競爭，也需要若干條件：一是全國性法律對地方政府的約束，以此阻止諸如地方保護主義之類的競爭策略；二是本地民眾對地方政府的控制與約束，對地方政府來說，這構成內在約束。當然，這兩種約束是相輔相成的。因為，當地方政府為了政績而有違本地民眾權益的時候，需要全國性司法機構為民眾提供及時而有效的救濟。

　　應當說，地方政府的內在約束及本地約束尤其重要。地方政府間的競爭其實存在一個委托-代理問題。如果公司治理結構設計不當，管理層就會拿著股東的資源進行竭澤而漁的競爭，自己獲得一時之利，而令股東蒙受永久性損失。

　　因此，一般而言，地方間的積極競爭，比起地方的懶惰可能要好一些。積極競爭、但卻不受合理規則、缺乏內在約束政府，卻可能采取不合理的競爭策略。所以，地方間競爭也需要若干保證其處于良性競爭的條件。

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