東北振興應該更多依賴私人投資

　　1.07 億人口和 1.5 萬億國內生產總值使東北成為一個巨大的市場。以購買力平價(PPP)計，中國東北的市場規模幾乎相當于波蘭、泰國或者土耳其的兩倍。其他關鍵優勢還包括：教育和培訓良好的勞動力，礦藏、肥沃的土地、相對優良的運輸和基礎設施、近海岸以及現代化港口。

　　為解決東北發展滯后的問題，國務院2003年10月出臺了振興東北和其他老工業基地的

計劃。但是迄今為止，振興東北計劃似乎更多地強調持續的政府引導。例如，指定“支柱”產業和重點企業，為發展原材料基地和裝備制造基地提供資金，直接參與扶持中小企業的融資和業務服務等。50年來的政府干預已經使東北經濟有些缺乏活力。與東南部對比的經驗教訓似乎很明顯：減少政府直接干預，更加強調適當公私合作方式支持下的市場引導的投資，將有益于東北地區的發展。

　　東北地區增長速度、吸引外資和生產率滯后，主要原因是缺乏活躍的私營部門，國有企業仍在該地區工業中占主導地位。但是僅僅依靠國有企業改革并不足以促進東北的發展，需要輔之以促進私人投資的其他改革和計劃。各種研究表明，企業進入(以及退出)、稅率、稅收征管和行政收費、海關、腐敗、商業爭端的法庭解決、融資、勞動力的靈活性、基礎設施和城市生活質量以及技能和技術都是企業在東北投資環境方面面對的問題。

　　簡化企業進入程序

　　東北應該努力改善投資環境，促進外資和國內私人投資的關鍵措施包括簡化開辦新企業的程序；增加土地使用、稅收和行政收費的透明度；減少對外資進入某些具體產業以及交通物流服務業的限制或規定；改進中小企業的融資渠道；繼續努力推進城市基礎設施的現代化建設，改善城市生活質量。

　　新的《外商投資產業指引目錄》(自2005年1月起生效)列舉了很多鼓勵外商直接投資的產業，包括給予外商獨資企業(WOFIEs)的機會。但是，對于鼓勵產業仍存在一些重要要求，對于其它產業還有一些限制或禁止，見表(P53)。

　　中國有必要進一步放寬企業進入限制。例如，允許外商獨資企業進行石油/天然氣的勘探、生產和回收可能會延長大慶油田的壽命。其他產業的限制并沒有明顯的戰略目的，僅僅是保護了當地企業。某些工業產品和消費品對外商投資企業的限制會妨礙當地制造業供應基地的發展，也會妨礙與沿海各地和海外市場的有效供應鏈聯系。對于外資進入銀行、保險、金融租賃及相關服務業的限制會降低金融服務業的競爭，降低融資(特別是中小企業融資)的可獲得性。對于專業服務行業、電信、醫療服務和教育行業的限制將妨礙外商直接投資的發展，而正是外商直接投資才能使東北的產業更加有效地發展，并且使東北對于外國投資者更加有吸引力。

　　投資程序也應該進一步簡化和明確化。新的投資確認程序只需要一個項目申請報告，政府主要從保護經濟安全、合理開發和利用資源、保護生態環境、優化地理分布、保護公眾利益、防止形成壟斷等角度審查和確認。此外，外商投資項目“在市場準入和資本賬戶管理方面會得到政府進一步審查”。政府“審查和確認”的范圍很廣，國務院也未給出否決一個項目的時間要求和標準。

　　改善稅收征管和行政收費

　　為了吸引投資而進行財政鼓勵是很常見的。外資公司通常比國內公司享有更多的稅收減免。雖然有些稅收政策是全國性的，但地方政府也會通過根據投資額提供不同的地方鼓勵以及采用不同的稅收程序以使稅收系統復雜化。復雜的程序、可變且不明確的激勵措施以及官員的隨意性都會導致潛在的濫用。

　　改進地方稅收管理的主要建議如下：

　　※增加公眾對稅收法律、法規和程序方面信息的可獲得性；

　　※提供“預先規則”，即稅務部門提前對某些特定稅收問題給出自我約束的意見；

　　※統一改進增值稅退稅，使其時間控制在國際通行的15～20天；

　　※鼓勵更多使用“網上報稅”；

　　※開發一個可信賴的稅務申訴程序，把申訴和最初意見區分開。

　　另一方面，收費的問題比稅收更嚴重。企業對于需要交納何種費用仍不清楚。在這方面有濫用職權的可能。中國有些城市仍然存在復雜的收費。例如，某個東北城市在地稅和國稅之外征收的各類收費達94種之多。東北在收費結構方面既有好的案例，也是壞的案例，如下表(P54)。

　　在“好”的案例中，費用結構簡單，費用基礎也很客觀且可度量，不存在模棱兩可的地方，事實上雙方都沒有濫用職權的余地。在“壞”的案例中，費用結構復雜，費用基礎是可變的，且通常取決于一些不易界定的其他價值(如土地價值、營業收入，項目投資)。后一種情況下交費人和收費人都更有可能濫用職權。

　　加快國企改制

　　在改善投資環境以鼓勵新的私人投資的同時，加快東北地區國有企業“改制”也很重要。一個值得關注的問題是，國有企業繼續主導東北經濟有可能會“擠走”更有活力的私營企業。國有企業改制應該遵循商業性最佳做法。包括建立健全公司治理和推進大型國有企業所有權的多元化；盡快出售或清算中小型國有企業，通過公開競標方式進行以防止“國有資產流失”；通過專門機構對陷入財務困境但仍有生命力的大型國企進行運行重組。可以采取有些城市的做法，通過地方的專門機構來管理企業重組(包括解決職工補償問題)以及包括房地產在內的企業資產的出售或管理。

　　擴大和加快東北地區的國有企業改革，將會對社會保障制度提出更高的要求。在這方面已經取得了進展，但有必要采取進一步的改革措施，提高包括失業保險、城市低保、養老金計劃等關鍵性計劃的可持續性和效率。

　　投資改善城市基礎設施，提高生活質量，推進國有企業改革，建立健全社會保障體制，都需要動員大量的財政資金。東北地區可以自行動員相當一部分資金，例如可以通過取消對虧損的地方國有企業的補貼，按照商業性最佳做法對國有企業的股份和資產進行出售或管理。東北地區的投資環境、企業經營活動和地方營業稅在近期得到改善的前景，也會有利于為改善投資環境的措施提供資金保障。

　　政府的角色

　　東北要想超越成本驅動或投資驅動經濟而過渡到更多的創新驅動，政府應扮演間接的角色。隨著企業成為“主要驅動者”，政府的角色“必須從參與者、決策者轉變為促進者、指引者和激勵者。干預必須大幅度減少。

　　在東北地區的發展中，政府將繼續發揮重要的作用。但是，直接干預，例如指定“支柱”產業和政府提供資金的投資，越來越不適宜。隨著中國向創新型經濟邁進，政府的作用應該轉向促進私人投資和創新，為改善教育和城市生活質量提供廣泛的支持。

　　東北應該著眼于加強對未來市場需求的反應能力。東北三省也需要共同協作，形成一個經濟聯合體，作為一個整體支持和參與中國高速和持續的經濟增長。

　　高偉彥

　　William Mako

　　世界銀行駐中國代表處高級私營部門發展專家

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