建立民眾參與機制

　　孫立平 　　

    隨著改革反思討論的深入，公眾在改革中的參與問題越來越現實地提出來了。公眾在改革中的參與，不僅對于保障改革成果的公平分享，而且對于造就新的改革共識與動力，都是必要的條件。

　　而在缺少民主制度的傳統社會中，幾乎任何改革都是在缺少民眾參與的情況下進行的。其中由一些魅力型領袖進行的成功的神秘化改革，就更是為人們所津津樂道。比如，有“現代土耳其之父”之稱的凱末爾進行的改革，就堪稱這樣的范例。在凱末爾進行改革時，他面對著龐大的傳統宗教勢力。為了使改革能夠成功，凱末爾改革在策略上有兩個突出的特點：一是整個改革的藍圖只有他一個人知道，甚至連他周圍的人也不知道他最終究竟要干什么；二是將復雜的改革過程仔細分解開，每次只進行其中的一項，而且在推進這項具體改革的時候，他總是暗示人們，僅此而已，決不會再走一步。以此來減小傳統宗教勢力對改革的阻力。

　　但必須看到，我們今天進行的改革與歷史上這些改革是有明顯區別的，因此，不加分析地用歷史上改革的邏輯來推斷今天的改革，就會產生偏差。這不僅是因為時代已經不同，參與與民主已經成為世界性的潮流，同時也在于今天我們所進行的改革與歷史上改革的性質有很大不同。

　　以人們通常提及的改革與利益關系調整來看，歷史上那些改革所涉及的利益關系往往是局部性的，其改革發生的背景也往往是這樣的：改革的動因是社會遇到了危機，化解危機需要必需的資源；受危機威脅最直接且與社會中的上層利益并非完全一致的帝王或王朝力圖通過改革化解危機；在危機發生時，下層那里已經沒有多少資源可供改革者抽取，惟一能夠提供這種資源的只有社會的上層，即通常所說的既得利益群體；但這個群體不會自愿讓出他們擁有的特權或利益；關鍵的問題是國家是否有能力迫使既得利益集團讓出特權；如果既得利益集團在國家的壓力下讓出特權，改革得以進行，由此走上漸進變革路線，如英國的光榮革命；如國家壓不住利益集團，無法獲得改革及化解社會危機所需要的資源，社會危機無法解決，最后釀成革命，如法國大革命前夕。

　　由此可見，許多歷史上改革所涉及的局部利益關系調整的實質是“貴族讓特權”，所謂補償也是發生在這樣的基本背景下，而不是滿足他們貪得無厭的欲求。而我們這次改革的性質卻明顯不同。

　　我們這次改革的基本問題是，由再分配體制走向市場經濟體制，所涉及的是更為全面更為根本的利益格局的調整。因為我們知道，再分配體制的基本特征是，將社會中幾乎所有重要資源以行政手段集中到國家手中，然后再依據某種原則，將生活資料在社會成員中進行分配。市場化改革的實質是將原來國家壟斷和控制的資源，逐步釋放到社會中去，并以市場經濟的制度框架對其進行整合。由于在再分配體制下，國家將幾乎全部重要資源都集中到自己手里，因此改革中涉及的利益關系調整，就涉及到幾乎所有重要的資源和幾乎所有的社會成員。而且，由于再分配體制下國家所集中的資源實際上是當時所有社會成員所創造的，因此，人們從不同角度來提出利益要求也是自然的。但不管怎么說，由于這次改革所涉及的利益關系要更為廣泛和具有根本性，甚至是史無前例的，因而對不同群體在其中的利益表達和參與的要求就遠不是歷史上哪次改革所能比擬的。

　　而我們在前一段改革中出現的一些問題，特別是利益關系的失衡，與缺乏民眾參與的機制，特別是缺乏不同利益主體的利益表達機制和利益博弈機制，有著直接的關系。在改革反思中，許多人已經指出，在諸如國企改革、醫療改革、教育改革以及住房改革這樣涉及到眾多人利益的重大改革舉措上，幾乎完全缺少民眾參與的過程。甚至越是利益相關的改革，越是具有一種神秘化的特征。這種神秘化改革，在過去20多年中是屢見不鮮的。

　　關鍵的問題是，經過20多年利益主體的發育，同時也由于一些政府部門本身利益主體化，主導改革的“內部人”本身就不是利益中立的，而是身陷其中。同時，社會中強勢群體或是與這些“內部人”形成聯盟，或是用各種方式施加影響。在這種情況下，要使改革不走偏方向，民眾的參與就顯得尤為重要。

　　參與本質上是不同利益主體參與利益博弈的過程。當中國已經進入利益分化的時代，不同的利益集體已經在形成，這時候需要一種新思維：不同利益之間可能相互矛盾，但是只要這樣的利益本身不違法就都是正當的，都有爭取和保護的正當權利。應當說，這次改革的反思與討論，實際上也就是民眾對改革參與的過程。有媒體指出，“在這波以網絡為主要助推途徑的討論中，我們可以看到，民間已經與政策層面產生了良性的互動”。當然，不能否認網絡討論具有明顯的情緒化特征。但網絡上利益或要求表達的這種特征，與其說是由于網絡本身的特點，不如說是與我們社會中缺少多樣性的利益表達渠道，特別是缺少利益凝聚機制有關。

　　從某種意義上來說，個人表達出來的利益要求一定是散射性的。按理它應當有一個凝聚的過程，通過這個凝聚過程，使得比較自然的散射的利益要求，能夠逐步去接近決策的層面。比如在國企改革中受損的人，他的利益問題如果經過凝聚機制，最后可能變成一個通過社會保障制度，或者其他方式進行補償的方案，但是如果沒有這個利益要求的凝聚機制，就會變成情緒化的語言。因此，改革的當務之急是需要建立制度化的利益表達和凝聚機制。其實，這本身就應當是體制改革的重要內容。

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