秋風：讓土地的任何增值收益主要為農民所得

 　·秋風專欄·

    有學者去年10月份曾發表過一篇文章，號召人們奮起“阻擊土地私有化”。但現實中真正發生的，恰恰是一波又一波的土地“國有化”浪潮。

　　土地國有化的動力機制

　　現代經濟部門與城市的擴張，要求將原來用于農業生產的土地改變用途，變成工商業用地和城鎮居民住宅用地。這是經濟增長和經濟結構變遷的一個自然過程，這個過程會使土地的產出率大幅度提高。這個過程如在合理的規則之下進行，則工農可實現雙贏：城鎮和工商業獲得更大發展空間，農民則享受到土地增值的收益，并進入更廣泛的社會分工合作網絡中。但目前的土地制度及農村治理制度，卻似乎使這一邏輯失效。

　　不妨簡短地考察一下目前農村集體所有土地被征用過程的整體制度架構。第一，在目前的農村集體土地制度框架下，農村土地不能直接轉讓成為工業和

　　第二，這必然導致政府大量征地系出于商業目的。很多人抱怨，政府所征用的大量土地不是為了真正的“公共利益”，而是用于普通的工商業。其實，在現有土地制度下，政府必須這樣做，才能滿足工業化和城市化需求。更何況，“以經濟建設為中心”也意味著，工業化、城市化本身就是最主要的導向。

　　第三，但這樣一來，一些地方政府就陷入一個無法克服的利益沖突中。本來，政府的一項重要職能是保障交易雙方之平等，并在必要的時候強制某一方執行合同。但這些地方政府征地用于一般工商業和城市化，卻使政府成為土地交易中的一方當事人。但它同時又擁有強制執行合同的權力。于是，農民在征地過程中處于劣勢，乃是制度使然。

　　第四，按照法律，農村集體所有的土地由村集體組織或者村民委員會經營管理。而在現有的政治體系中，各級政府，尤其是基層政府，對于村集體組織或者村民委員會，擁有很大權力。這個集體本來也是對上負責的，其治理農民的權力不是來自于農民的授予，而來自于上級政府。因此，當上級政府提出征地要求時，它不可能拒絕。

　　第五，與此相關的是經營管理土地的農村集體的治理結構的問題。征地者給予的補償款，由農村集體組織支配，其實就是由所謂的村官支配。在一些地方，由于對村官權力的約束較弱，所以有時錢款不能真正落到農民手中。當然，一些地方在此之前，征地補償款在縣、鄉鎮兩級政府也會被層層截留。

　　正是上述環環相扣的問題，導致一些地區的農民分享土地轉換用途的增值收益較為有限。

　　農民的發展權

　　大規模的土地國有化就是在這種機制下展開的。過去七年間，全國有近億畝耕地被征用，這些土地本來屬于農民集體所有，通過征用實現了所有權的轉移，成為國有土地。可以預料，隨著工業化、城鎮化不斷擴展，全國權屬明確的土地中，集體所有的土地所占的比例將逐漸下降，國有的比例將持續提高。目前，城鎮所有土地屬于國家所有，城鎮居民只擁有期限很短的建設使用權。在農村，個人與土地的權利更直接一點。但隨著農村土地“國有化”，個人的土地權利將可能會受到更大影響。

　　而在現有土地制度下，此種趨勢呈現加速趨勢。因為，這種制度，在國有土地與農地之間設定了一個很陡峭的收益差。農村集體土地所有者不能在保有土地所有權的前提下，將其土地轉用于收益率更高的現代工商業。誰有權征用土地，誰就可以獲得這筆收益。一些開發區熱、

　　計劃經濟時代，政府依靠農村的剩余維持由國有企業組織的低效率的現代經濟部門；今天，現代經濟部門則在一定程度上依靠土地使用中的不合理維持其城市繁榮和工業

　　如欲解決三農問題，保障農民的權利和利益，首先應當考慮對現有的土地制度進行改革，讓土地的任何增值收益主要為農民所得。

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