中國(guó)鄉(xiāng)村重構(gòu)：鄉(xiāng)政之變與村民之變

　　本報(bào)評(píng)論員 戴志勇

　　3月25-26日。鏡頭對(duì)準(zhǔn)位于海口市的中改院1號(hào)樓第1號(hào)報(bào)告廳：齊聚海南中國(guó)改革國(guó)際論壇的160多位各級(jí)官員與專家，在為同一個(gè)主題而辯論——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟應(yīng)該怎么改？怎樣的鄉(xiāng)村治理才算是達(dá)到了良治狀態(tài)？

　　再把鏡頭往后拉。2000年，農(nóng)村稅費(fèi)改革由點(diǎn)到面逐漸展開；2004年，國(guó)務(wù)院提出要在五年內(nèi)全部減免農(nóng)業(yè)稅。“后稅費(fèi)時(shí)代”的邏輯推論之一是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著自身定位的重新調(diào)整乃至某種意義上的又一次革命。

　　中改院主辦的本次論壇，明確地傳達(dá)了這樣的信息：中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)正在逼近另一個(gè)全面轉(zhuǎn)型的關(guān)節(jié)點(diǎn)。鄉(xiāng)村社會(huì)以及相應(yīng)的鄉(xiāng)村政權(quán)體系的轉(zhuǎn)型，無疑是整個(gè)中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中最基本、在很大程度上也是最深刻的轉(zhuǎn)型。

　　清末新政以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就逐漸替代傳統(tǒng)的士紳自治，逐漸成為貫通國(guó)家與社會(huì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建國(guó)后的人民公社，空前地將國(guó)家權(quán)力下沉到社會(huì)最基層，將國(guó)家與社會(huì)連接成一個(gè)整體，同時(shí)也逐漸形成城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)。改革開放后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然長(zhǎng)期存在，1990年代后又有農(nóng)村土地征用以及資金和人才的城市聚集效應(yīng)，在以國(guó)家為主導(dǎo)的現(xiàn)代化的民族復(fù)興夢(mèng)想里，從農(nóng)村汲取剩余以支持工業(yè)化進(jìn)程，似乎是中國(guó)農(nóng)民和中國(guó)農(nóng)村必須承受的命運(yùn)。直到2004年，胡錦濤總書記明確提出，中國(guó)在總體上已經(jīng)進(jìn)入以工哺農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。這是本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府革新的基本背景，也是是次中國(guó)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的基本條件。但這個(gè)轉(zhuǎn)型究竟應(yīng)該如何推進(jìn)，卻還存在諸多爭(zhēng)議。

　　鄉(xiāng)政之變：重構(gòu)村民與國(guó)家的關(guān)系

　　依照主流的說法，本次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革定位于“稅費(fèi)改革的綜合配套改革”。免征農(nóng)業(yè)稅使相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)全面緊張的危機(jī)之中。日漸膨脹的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要改革是大家的共識(shí)，而以往的經(jīng)驗(yàn)都足以說明，僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并，這種數(shù)量上的減少，很難走出黃宗羲定律，必須從職能轉(zhuǎn)變的角度重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，才能有效地防止“配套改革”失敗。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革取得了一定成效的湖北，主政者通過將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大和政協(xié)四大班子成員交叉任職，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為“三辦一所”，同時(shí)對(duì)“七站八所”進(jìn)行“行政職能收歸政府，經(jīng)營(yíng)職能走向市場(chǎng)，服務(wù)職能轉(zhuǎn)給社會(huì)”的整體轉(zhuǎn)制，一方面弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能，同時(shí)又將政府的注意力轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)的職能上面來。這種改革模式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由任務(wù)型、管治型政府轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)型政府，到目前為止，取得了不錯(cuò)的成果。

　　從湖北的經(jīng)驗(yàn)分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的革新，并不會(huì)如某些論者所擔(dān)心的，會(huì)帶來基層權(quán)力地帶的弱化乃至真空化，而是在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)都發(fā)生了巨大變遷的現(xiàn)實(shí)條件下，重新理順與之相適應(yīng)的服務(wù)與管理體系。一方面把更大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)自主權(quán)留給生活在鄉(xiāng)村的農(nóng)民，另一方面，以服務(wù)和協(xié)調(diào)管理為主線，保證公民與國(guó)家政權(quán)體系的通暢關(guān)系。

　　對(duì)于黨政交叉任職，有研究者擔(dān)心會(huì)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層權(quán)力的過分集中。在這方面，有四川步云的鄉(xiāng)長(zhǎng)直選、深圳大鵬鎮(zhèn)“三輪兩票制”選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)、山西臨猗縣卓里鎮(zhèn)的兩票選任制和湖北京山揚(yáng)集鎮(zhèn)“兩推一選”書記鎮(zhèn)長(zhǎng)等許多探索，力圖建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的民選制度。這些探索的另一個(gè)意圖是，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與鄉(xiāng)村公民產(chǎn)生直接的權(quán)責(zé)雙向交流機(jī)制，使村、鄉(xiāng)的基層政治生態(tài)更趨平衡。

　　村民之變：合作起來闖市場(chǎng)

　　根據(jù)中改院最新的調(diào)研報(bào)告，目前還只有21.09%的農(nóng)民參加了諸如信用合作社、合作醫(yī)療站、扶貧協(xié)會(huì)等這樣一些農(nóng)民組織。可以判斷，我國(guó)的農(nóng)民互助組織還處于初始發(fā)育階段。參加過農(nóng)民組織的會(huì)員中，82.29%的人獲得了信息服務(wù)。在同一個(gè)調(diào)查中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民互助組織持贊成態(tài)度的高達(dá)58.95%，反對(duì)的僅有7.37%。

　　農(nóng)民互助組織的發(fā)育，恰好銜接了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革。使得改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠?qū)⒃瓉沓袚?dān)的過多的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)責(zé)任交還給農(nóng)民，通過尊重農(nóng)民的自主性，既保證了農(nóng)村的秩序，又讓農(nóng)民在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行自我管理與自我發(fā)展。用與會(huì)的

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