制度性浪費是制約工業可持續發展的根本原因

　　■曹建海

　　當前，中國經濟快速的增長及對國際資源需求的日益增加，引發了對中國經濟增長可能造成的“中國之累”與“世界之累”的擔心。長期以來，我國對自然資源的管理方法主要采取計劃經濟的做法。雖然也在諸如土地、水、礦山等領域實施了使用權交易等市場化的辦法，但由于自然資源所有權主體的“虛置”，自然資源交易限于“表面化”，自然資源基本

上被當作公共資源開發和使用。解決我國工業發展過程中的資源約束問題，不僅需要糾正資源價格扭曲，建立資源要素市場化配置的機制，也應重視經濟結構調整和信息技術發展對資源節約的積極作用，政府規范自身行為也是解決我國工業可持續發展的重要保證。

　　自然資源管理缺乏產權基礎

　　產權是交易的前提。現代產權理論認為，在一個人為使用不充足的資源競爭的社會里，必須有某種競爭規則或標準來解決這一沖突。這些規則通稱產權，它是由法律、規章、習慣或等級地位予以確定的。與此相對應，使用公共產權的權利是沒有界限和框框的，任何人無法排斥其他人使用它，大家都可以為使用這一財產而自由地進行競爭。由于缺乏排他性的使用權，人人競相使用一項公共財產，會使公共財產的租金價值或財富凈值為零。

　　按照我國的法律，我國的大多數自然資源屬于國家所有。雖然自然資源歸國家所有的概念非常明確，但其使用權、收益權甚至處置權都極其模糊。以土地為例，目前土地名義上是國家所有，但土地收益、處置權利主要掌握在地方政府手中，在中央、地方土地產權不清的情況下，地方政府出于本屆班子政績及可支配資金最大化的考慮，傾向于對不同用途的土地采取不同出讓方式的差別定價策略。例如，對于商業、住宅用地傾向于采取招標、拍賣、掛牌出讓的方式追求一次性收益；而對于工業、倉儲用地，地方政府更看重的是工廠建成之后給本地區帶來的ＧＤＰ、稅收、就業等政績利益和長期收益，傾向于采取零地價甚至負地價的方式招商引資。由此必然導致土地的過度開發和使用。在煤炭、鐵礦、石油開采當中，由于產權的模糊不清，同樣存在著嚴重的過度開采和濫采濫挖問題。

　　自然資源定價機制不合理

　　政府對自然資源價格的控制，是我國非再生資源的開采和消費偏離最優路線的重要原因。很多自然資源的市場還根本沒發育起來，或根本不存在。如，自然資源開采權轉讓，由于主要對企業資質進行限制，缺乏合理的市場配置手段。有些自然資源市場雖然存在，但價格不合理。如，自然資源價格偏低，因為自然資源價格只反映了勞動和資本成本，沒有反映經濟活動中自然資源消耗的機會成本，因而造成自然資源的大量耗用和浪費、廢棄物的大量產生和污染物的無度排放。目前我國的原油價格基本上和國際接軌，但成品油價格仍然掌握在政府手中。由于政府定價較低，造成一些排氣量大、能耗高的汽車在市場上大行其道。煤炭價格實行計劃價格和市場價格雙重管理，由于大量的電煤享受低于市場價格水平的計劃價格，一定程度上誘發了各地大上電力項目，造成煤炭供應和鐵路運輸的日益緊張。在自然資源的開采權環節，由于使用權轉讓價格較低且使用權與所有權的分開，導致開采者普遍過度開采和破壞性開采，不僅浪費了寶貴的礦產資源，也形成了環境污染。

　　投資領域的重復建設導致工業結構不合理

　　當前，我國的生產要素市場化的程度還比較低，土地、資金這兩種最基本的生產要素基本上掌握在各級政府手中且價格被壓制在低于其機會成本的水平，加上二元結構和國有企業減員增效形成的過剩勞動力和由此引起的低水平工資，形成了地方政府主導下的過度投資和重復建設問題。同時，在招商引資的地方競爭熱潮中，地方政府往往只求引資，而對建設項目可能導致的環境影響既缺乏了解，也不加限制，從而導致大量建設項目的輕易上馬。比如，在最為缺水的北方地區，集中了全國大部分的鋼鐵生產能力，就是地方政府環保監督失控的典型例子。

　　分析我國投資領域中重復建設的制度原因，可以追溯到企業產權制度和預算約束、政府主導下的投資體制、地方政府的經濟利益擴張、轉軌時期的企業退出障礙等多個方面。在政府控制較大資源且不存在投資責任約束的情況下，投資審批的行政分權根本無助于解決重復建設問題。可以看出，在現行的投資體制下，政府往往是重復建設的主因，由此形成了各地以重化工業為主導的趨同的產業結構，一定程度上助長了全國范圍的粗放經濟增長和資源浪費。

　　資源開發和消費缺乏政府管理

　　政府社會公共管理職能缺失，主要體現在政府缺乏對企業進入后所造成的環境、資源、安全等方面影響及其風險的合理評估，致使企業過度進入和投資，給經濟的可持續發展帶來了嚴重的不利影響。以土地資源為例，我國目前的土地管理制度主要包括用途管制制度、占用耕地補償制度、基本農田保護制度、土地調查和統計制度。這種土地管理制度的最大缺陷是割裂了土地管理和環境管理的關系。

　　首先，政府機構中的

　　其次，占補平衡的耕地管理制度存在致命漏洞。地方政府和土地使用者往往采取占用鄰近城市耕地、開墾遠離城市地區土地的辦法偷梁換柱、牟取暴利。因為用于占補平衡的不同地塊在價值上可能相差數百倍甚至數萬倍。

　　再次，土地產權的混亂導致地方政府瞞報土地占用情況。例如，城市用地用ＧＰＳ定位系統實測面積遠遠大于地方政府上報的面積。對作為最重要財富的土地竟然都統計不清楚，從常識上是說不過去的。（作者單位：中國社會科學院工業經濟研究所）

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