財經：白洋淀治污與公共治理改革

　　胡舒立/文

　　從白洋淀環境災難的案例中，我們可以對政府改革的要義有更多的理解

　　3月14日，全國人代會落幕。至遲在三天內，白洋淀嚴重污染的告急消息傳至京城。

　　人代會剛剛通過“十一五”規劃綱要，鄭重提出建設“資源節約型、環境友好型社會”的目標，種種設想令人激賞。而在認真調查了“華北之腎”白洋淀在過去數十年中由“腎功能下降”而至“腎衰竭”的全過程，我們就會深刻地意識到，實現此目標不僅非常艱難，而且充滿了錯綜復雜的利益權衡(參見本期封面文章《白洋淀絕境》)。恰如關系到中國經濟增長方式轉型的一系列戰略部署，諸如“平衡發展”、“區域協調”、“和諧社會”等等，無一不意味著重大的挑戰。

　　原因多多，經濟學中所說的“路徑依賴”已經存在；而邊際創新的必要條件之一，就是在“十一五”規劃綱要排于首位的“政府改革”。近來許多相關討論都在分析政府該做什么和不該做什么，從白洋淀環境災難的案例中，我們可以對政府改革的要義有更多的理解——很顯然，增加和改進公共服務，正是政府改革的基本方向。中國的人均GDP已經達到1600美元，按國際經驗，正屬于公共需求高速增長的關鍵時期。在當前，環境、社會保障、醫療和教育等公共產品的改進都要求政府投入更多的資源，付出更大的努力。改變往昔政府“缺位”的狀況，正是當務之急。

　　不過，恰如白洋淀之病入膏肓絕非一時之過，糾正政府在環境治理等諸多公共服務領域上的缺位，也絕難畢其功于一役。在這里，政府歸位的決心至關重要。以此為前提，至少兩件事必須同步提上議事日程：一是合理的制度安排，以確保相關領域公共服務的高效；二是較為充足的公共開支，以確保制度的可行。二者當然又互相關聯。

　　例如白洋淀的公共治理，現實其實提出了兩方面的任務：一是改變“九龍治水”的局面，建立起流域管理、集中管理的體制，將水資源的開發利用、水污染防治、水生態安全保護等納入一體化軌道；二是以大規模的資金投入來進行生態環境治理。據河北省一項規劃的測算，在未來十年內至少需要80億元。兩方面的任務都相當艱巨，前者對現行體制提出巨大挑戰自不待言；后者所需80億元，雖說遠比不上政府為

　　經過去年來公眾對于改革的廣泛反思，堅持改革不動搖已是當前主要共識。但應當承認，中國今天的改革比以往更其艱難。這首先是由于居于首當其沖地位的政府改革，其前行的每一步都會形成對既有利益格局的嚴重沖擊，很容易出現裹足不前的局面。重視教育、衛生、社會保障、環境保護等，政府應當有所作為，對這些問題統一認識并不難，查處一些“違規多收費”或“監察失責”的官員或專業人士也不難。然而，若論在公共治理領域進行具有治本意義的改革，則制度建設的任務仍極為繁重，因利益調整形成的震蕩和沖擊也不可避免。

　　可能會有一種看法認為，中國目前政府公共服務的短缺仍主要是發展不足的產物，只要經濟搞上去，一切都會迎刃而解。我們絕難贊同這種看法。中國經過多年發展，至1998年后政府財力已經大大增加，而且明確了建立公共財政的目標。在此基礎上，及時調整公共開支，加緊公共治理的改革，本來是可行的。但專家分析表明，從1998年到2005年，財政支出在教、科、文、衛等領域的社會性支出總額雖有所上升，其比例卻不升反降。與此同時，原來用于經濟建設的資金僅有部分退出，卻又有不少資金通過諸種渠道重新“越位”，或用于與市場主體競爭資源配置，或彌補市場主體的投資損失。

　　很顯然，因為利益集團的干擾，原有的利益格局難以打破，明明可用于公共開支的資金無法到位，“看不起病”、“上不起學”的局面必然加劇，類似白洋淀的環境惡化事件必然發生。這正是我們今天需要正視的教訓。

　　從這個意義上說，期待靠經濟更大發展來解決公共治理領域的問題，不合理也不現實。使白洋淀絕處逢生的努力，應當與制度重建相同步，只爭朝夕地做起來。

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