劃分四大主體功能區是否會導致貧富差距拉大

　　張巖銘 王晶

　　編者按：

　　“十一五”規劃綱要(草案)中，中國首次將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。按照主體功能區的定位，中國將在財政、產業、投資

、土地、人口管理以及績效評價和政績考核等方面，制定分類管理的“差別化”區域政策。但在配套政策尚未落實的背景下，誰來主導劃分主體功能區，如何按功能區考核官員？

　　四類功能區重塑發展格局

　　記者：在“九五”計劃的時候，國家就已提出區域協調發展的概念，但是沒有像“

　　張可云：促進區域協調發展是“十一五”時期面臨的重大而緊迫的戰略任務之一。

　　從國內看，區域發展差距擴大和不協調問題比較突出。西部地區的長期落后、東北地區等老工業基地的老化、東部部分地區的擁擠、中部地區的經濟地位下滑等區域問題并存，是人均GDP超過1000美元以后出現的全局性問題。如果不能統籌區域發展，就難以綜合解決這些問題。

　　目前我國進入了一個矛盾多發期，在區域發展方面突出表現為地區差距擴大，以及地區(行政區域)之間重復建設嚴重、原料爭奪和市場封鎖等利益矛盾和沖突加劇。而促進區域協調發展是解決區域問題和化解區域間利益矛盾的必然選擇。

　　從國際看，“十一五”期間，我國的開放程度會繼續提高，面對的外來競爭壓力和沖擊肯定會增大。如果各個區域不加強協調，我國的整體

　　楊開忠：我們國家目前處在經濟轉型中，特別是在高速城鎮化過程中，會出現一系列空間發展問題。四個主體功能區劃分的思路，有非常重要的戰略性意義。例如過去一些發展比較好的老工業區，現在相對衰弱，就需要重點開發。而另外一些地區的環境承載能力有限，所以要從開發性質、開發規模和開發位置甚至開發時序都要進行限制，否則會對環境、生態造成負面的影響。而禁止開發則是從生態保護的角度來說的，在這類地區是絕對禁止開發的。

　　魏后凱：四個功能開發區的劃分有利于強化區域調控，強調區別對待、分類指導。但我認為不能完全解決區域經濟的調控，以及地區差距問題和公平問題。我的建議是“4＋2”的戰略，以功能區+問題區的結合，以便于政策的制定和執行。“4”指的是按照西部、東北、中部和東部四大區域的地域框架統籌安排和部署全國的經濟布局。“2”指的是現有的四類主體功能區+關鍵問題區兩種類型區，應實行區別對待、分類指導，由此促進區域經濟的協調發展。

　　財政等配套措施要跟上

　　記者：除了設立相關指標體系，還需在財政政策、投資政策、土地政策和人口管理政策等配備相關措施。這些措施出臺的思路應該是怎樣的？

　　張可云：國家提出這四類功能區概念，其實傳達出了一個信號，即以后要實現分類指導，使政策更有針對性，只有分類指導才能避免一刀切。如限制開發要給補償，但誰來補償？誰出錢？這必須有中央政府的專項資金來統籌考慮。

　　在產業政策方面，建議要引導優化開發區域轉移占地多、能耗高的加工業和勞動密集型產業，提升產業結構層次；引導重點開發區域加強產業配套能力建設，引導限制開發區域發展特色產業，限制不符合主體功能定位的產業擴張。

　　魏后凱：財稅方面，政府的支持要跟上。例如在財政政策方面，通過財政的轉移支付和稅收等方法，來統籌區域的協調發展。要增加對限制開發區域、禁止開發區域用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化的基本公共服務。

　　另外，在投資政策方面，要重點支持限制開發區域、禁止開發區域公共服務設施建設和生態環境保護，支持重點開發區域的基礎設施建設。

　　楊開忠：對官員的考核，考核體系將不僅僅用經濟指標。不能簡單用GDP來考核，以后，社會發展、教育、醫療、公平程度、生態環境等，這些非經濟因素的權重會越來越大。另外，劃分優化開發和重點開發就有經濟角度的考慮，而限制和禁止開發則是從生態可持續發展的考慮。這樣的劃分有利于投資、經濟、人口等向重點開發區流動，另外可以保護環境，引導地方思維。

　　記者：就現實操作來看，劃分的時候會有哪些困難？對于往后將要進行的操作，各位有哪些建議？

　　楊開忠：從全國來看，操作的難度很大。這四種區域的劃分一定要有個空間尺度，這也是目前最需要解決的問題。總的來說，單個主體功能區的尺度不宜過大。如國家自然保護區就是禁止開發區，這個在理論上沒有問題，但在現實中以什么為空間為單元？

　　另外，優化開發區和重點開發區更會有一個動態的過程。如過去是重點開發的，現在也許會變成優化開發。所以，要有一個動態的調整機制，能隨著外部環境的變化而進行深層次、多方面的調整機制。

　　張可云：功能區應該進一步細分。例如在功能區里，還要進行問題區域的劃分。因為同一類型的功能區可能分布在發展水平不一樣的區域，如果采取同樣的政策，則有可能帶來新的問題。如北京的密云水庫和三江源可能都被劃為禁止開發區，但可能需要不同的政策。

　　魏后凱：從國家層面來看，珠江三角洲，長江三角洲整體上是優化開發區，但不是每個地方都是優化開發。如每個城市都可能有幾種功能區的類型，如何處理這些不同層次的問題？以后會有不同的區塊存在于每個區域之中，只是各個開發區的比重不同。所以只有劃分的很細，明確下來，才會有效果。

　　是否會導致貧富差距拉大？

　　記者：目前這種主體功能區的劃分還存在什么現實問題？例如是否會導致貧富差距的拉大？另外，重點開發區在承接人口遷移的時候，如何保障人民的生活不受影響？

　　魏后凱：按照設想，重點開發區要承接人口的遷移。要鼓勵優化開發區域、重點開發區域有穩定就業和住所的外來人口定居落戶，引導限制開發區域和禁止開發區域的人口逐步自愿平穩有序轉移。因為功能區的劃分，其中更大的功能之一是解決不同地區貧富差距與區域經濟發展，為國家的區域援助提供解決方法。

　　要先弄清資源環境的承載能力到底有多大，如何判斷到底還能不能開發？這個標準如何確定？現在有一些地級市如浙江的寧波、江蘇的蘇州、大連的莊河市、廣西的欽州、四川的宜賓、

　　楊開忠：是否會導致新的貧富差距，關鍵在于配套機制要跟上。這種劃分追求的是達到區域發展平衡，而不是追求在每個角落都有經濟活動或者說地理空間的遍地繁榮。

　　張可云：主體功能區的劃分需要進一步研究，涉及的問題相當復雜。要避免區域差距進一步拉大，需要在明確主體功能區后進一步劃分問題區域，以使區域政策作用對象更加明確。人口轉移涉及到多個方面，政府一定要在自愿的基礎上，切實處理好遷移人口的補償與安置問題。有一點需要指出，大規模異地遷移人口是不現實的，大部分遷移目的地應該在同一個行政區內部，這樣會減少利益矛盾。

　　資料鏈接：

　　四大主體功能區：優化開發區域是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域；重點開發區域是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域；限制開發區域是指資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系全國或較大區域范圍生態安全的區域；禁止開發區域是指依法設立的各類自然保護區。

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