秋風：中國改革面臨范式轉換

　　秋風

　　從1978年算起，中國的改革已經進行了28個春秋。這期間出現了經濟增長奇跡，民眾生活水平大幅度提高，社會格局也發生了巨大變化。但近幾年來，民眾對于改革產生了懷疑，很多正在進行的改革遭到輿論的強烈批評，不得不改弦更張。結果，2005年官方既定的“改革攻堅年”變為改革反思年。

　　面對關于改革的種種說法，政府近來已表達了堅持改革的政治決心。因此，改革還將繼續，此時至關重要的就是梳理過去改革的成敗得失，理性探究改革的正道，從而使未來的改革真正地推動中國完成期待中的轉型�！�—編者

　　上篇：兩輪改革的利弊得失

　　過去二十多年的改革，大體可以分為兩個階段。第一階段是上世紀80年代初、中期，第二階段是90年代。這兩個階段各有特點，而民眾當下對于諸多市場化改革措施的批評，正是源于第二階段改革的一些措施不當。

　　80年代的改革為什么實現多贏

　　第一階段改革，大體說來，乃是一場自下而上進行的改革。

　　因為舊的經濟體制無法增進個人福利，民眾要求突破這些限制。但是，當時各界對改革的方向未必清楚，改革面臨著張維迎所說的“知識約束”問題。因而，政府采取了所謂“摸著石頭過河”的策略。事實上，當時的改革也面臨著“意識形態約束”。在當時的意識形態與政治環境下，讓民眾自發試驗，官方擇機認可，是風險較小的策略。

　　凡此種種約束條件，就決定了80年代的改革動力主要是民眾的自發創造性，而其實現的途徑是各界改革力量的良性配合。小崗村農民冒險進行聯產承包的試驗，就是這種改革自發性的最好象征。

　　因此，彼時改革的主要政策就可以用一個詞來概括：“放權讓利”。農村聯產承包責任制是政府把安排農業生產的權利歸還給農民；搞經濟特區是把安排經濟的權力下放給地方；個體工商業和民營企業發展也是允許民眾把原來被抑制的企業家精神和創業自由釋放出來；國有企業改革的基本思路也是擴大廠長的經營自主權。因而，80年代的改革是自下而上的，是一種制度的“放”。

　　可以說，這一階段的改革之所以取得成功，是因為政府明智地取消了以前錯誤的經濟政策，將民眾和企業的部分自由與權利歸還給民眾、企業，并允許其占有所創造的財富。

　　這種“放”達到了一增一減兩個效果：一減是拆散了部分舊體制，由此也帶來了一增，個體私人企業在當時仍占據主流的公有制的夾縫中發展起來，在原來的存量之外形成了一個充滿活力的增量。

　　放權讓利式的改革，則使計劃體制發生松動。人們獲得了一定的創業自由與經營自由。首先是農民。農村聯產承包責任制讓農民獲得了自主經營權，讓農民可以充分地利用自己的知識，更合理地安排生產，由此使農業生產效率大幅度提高，農民獲得了比以往更多的經濟收入。同時，鄉鎮企業的出現和外出打工的機會，使農民獲得了在農業和非農產業間選擇的機會，也相應增加了收入。在城鎮，個體工商戶和私人企業家可以正當地追求自己的利益，創造和積累財富。即使是國有企業，也獲得了相當大的收益。因為，短缺經濟本來就意味著企業能夠獲得較大利潤，但在計劃體制下，這些利潤都不由企業支配。改革之后，企業獲得部分經營自主權，企業可以保留部分利潤。

　　如果存在所謂“帕累托最優”，這個階段是最接近的。因為，各項改革本來就是自下而上發動的。所以，改革收益的分布，也是有利于民眾和企業。80年代初中期的改革由此而獲得廣泛的認可。

　　90年代的改革有什么問題

　　漸進改革在帶來成果的同時，也會造成某些嚴重的問題。

　　80年代頭幾年的改革釋放出了民眾的企業家精神，但既得利益者始終沒有放棄對資源的控制。于是很快就形成了“價格雙軌制”，到80年代中后期，這個體制在經濟上的弊端越來越明顯。

　　有鑒于此，必須深化改革。80年代中后期，決策層權衡，是先進行價格改革，還是進行企業管理體制與產權改革？決策層最終選擇了價格改革，放開資源和一般商品價格，但是引發了較高的通貨膨脹，改革因此進入停滯期。

　　1992年鄧小平南巡之后，改革重啟。但這一次，改革基本上集中于經濟領域。同時，經濟領域的改革超出一般商品與服務領域，而觸及原來由國家嚴格控制的要素市場和作為計劃經濟之支柱的國有企業。于是，90年代之后，改革就進入了政府主導、自上而下操作的階段。

　　這些改革涉及到舊體制的存量資源與制度框架。改革的一個重要內容是清理、改革國有企業。大量國有企業破產關閉，尚有生存能力的企業則陸續進行改制。改制讓企業資產實現了資本化，并通過資本市場、銀行貸款，獲得了大量的資金供給。同時，國有企業治理結構也發生一定變化。

　　當時最重要的改革則是土地、資本、勞動力等要素逐漸商業化。事實上，從90年代以來，這些要素確實可以交易了，但政府卻對交易條款擁有強大控制權。

　　北京師范大學教授鐘偉把這種體制稱為“新雙軌制”，并概括這一體制的基本特征是：社會各個方面，尤其是政府和強勢企業，以公共權力為背景，尋找和套取已經市場化了的商品和服務價格體系及遠未市場化的要素價格體系之間的巨額租金。正是這種尋租動機，推動了上世紀90年代初以來輪番出現過的房地產熱、開發區熱、股票熱、銀行熱、外資熱。每一次熱潮，都是伴隨著土地、資本等要素的商業化改革。

　　上述兩方面的改革確實帶來了經濟的高速增長，甚至比80年代的增長更為有力。但現在已經顯現出來，這種增長的方式并不怎么好。從經濟學上看，這種經濟增長模式比較類似于保羅·克魯格曼在東南亞金融危機之前就強烈批評過的東亞模式，依靠資源的高投入換取經濟增長。

　　而從政治社會角度看，這種增長帶來了嚴重的結構性收入失衡。民眾從這種增長中也確實得到了一定收益，正是在90年代中期以來，民眾的收入大幅度增長。但相對于80年代，民眾的分享比例依然被大大壓低。上述增長方式導致社會財富的分配向政府和強勢企業嚴重傾斜。各級政府、壟斷的國企、收買和依靠權力的私人企業以及對政府有較大影響的跨國公司是增長的最大收益者。

　　如何認識改革

　　不可否認，二十多年的改革給中國社會帶來巨大的積極變化。最顯著的一點是經濟持續高速增長。這種增長，部分是靠上面所分析的資源的高投入，但另一部分則來自于創新。

　　中國人強烈的企業家精神被釋放出來，私人經濟快速擴張，推動資源配置效率提高。農業人口大量轉入工業部門，推動勞動生產率不斷提高。

　　私人企業不僅提高了效率，同時也增進了個人自由選擇的范圍，大量就業人口擁有了擇業自由。農民獲得了事實上的遷徙自由，可以流動到城市和沿海工業部門，依靠自己的力量改善自己的境遇。其他如專業技術人員、私人企業家、個體工商戶等等也都從改革和增長中受益不小，其自由與權利也有所擴展。

　　經濟自由與個人財產權也推動了政治的民主化與法治化。正是在上世紀90年代，從人民公社中擺脫出來的農民，初步建立了村民自治制度。在城市，中產階級逐漸發育，他們積極地維護自己的財產權和自治權。在傳統的媒體之外，市場化的媒體也有所發展。加上網絡，民眾獲得了更多表達自己意見的正常渠道�？梢哉f，市場化把個人從舊體制中釋放出來，公民社會已初具規模，這是中國社會平穩轉軌的錨。

　　但同樣毫無疑問的是，上世紀90年代以來的改革，以及因為改革不徹底而形成的扭曲的經濟增長方式和社會組織方式，也造成了嚴重的社會問題。其中包括：群體、地區之間的收入差距在擴大；一些群體受到損害，或者感覺自己受到了損害；人們普遍有一種不公平感。

　　社會內部收入差距擴大的直接原因就是上面所討論的“新雙軌制”。在這種體制下，形成了一個轉軌過程的中間利益集團。這包括一些政府官員、事業單位人員；繼續保持著壟斷地位的國有企業員工；利用尋租獲利的“暴富階層”。這個群體同時享受著計劃與市場的好處，讓大多數民眾形成了不公平感。

　　至于民眾這兩年的不滿，則直接指向了上世紀90年代以來陸續展開的公用事業改革與福利制度改革。在計劃經濟時代，水電供應、公共交通、教育、醫療服務等服務是免費或者以非常低廉的價格供應的。到80年代，已經難以為繼。為此，政府籌劃進行改革。但制定改革方案的時候，正是中央政府財政能力比較貧弱的時期。另一方面，囿于非經濟因素的考慮，政府又不愿在這些領域推動真正的市場化，即打破國有機構的壟斷，開放市場，引入競爭。于是，這些改革都停留在糟糕的中間狀態：政府繼續維持壟斷，卻又放開價格，賦予公立服務機構以按照市場價格收費的特許權。于是，價格急劇上漲，人們感覺受到了剝奪。

　　與此同時，政府也進行福利制度改革，基本方向是將原來的實物福利貨幣化。這一改革按理說并不會對福利獲得者產生多大負面影響。但這一改革與國有企業的衰落同步發生，大批國有和城鎮集體企業破產倒閉，原本在單位制中享有全面福利待遇的國有企業職工以及享有部分福利待遇的集體企業職工，喪失了大部分福利。退休人員的福利也因為企業的倒閉或衰落而急劇下降。于是，城鎮居民中一部分人喪失福利，另一部分人卻因為福利制度改革而獲得了不菲的貨幣收入。盡管福利的不平等從來就存在，但福利制度改革讓這種不平等刺眼地顯示出來。

　　至于農村，則出現凋敝趨勢。工業化和城市化導致農業喪失其產業上的重要性，政府將大量的公共資金集中投入城市，導致農村生產效率相對下降，誘導農村資源——比如人力、資金——涌入城市，農民喪失提高收入的資源。于是，“三農”問題日益突出。

　　所有這些問題，在上世紀90年代末期就已經逐漸顯現，到近兩年，則引起人們的廣泛關注。關心中國改革的人不得不思考一個重大問題：改革的正確方向到底是什么，究竟如何推進改革深化？

　　下篇：走向參與式改革

　　過去二十多年的改革，確實改變了中國，讓中國走上了轉軌之路。但顯而易見的是，很多改革是不徹底的，部分領域停留在轉軌的中間狀態，社會問題不斷積累。

　　解決這些問題，唯一的選擇是繼續推進改革。但考慮到目前的民情，考慮到改革的階段性特征，以及改革的終極目標，要深化改革，必須實現改革的范式轉換，走向參與式改革，讓改革措施獲得更堅實的基礎。

　　自上而下的改革階段已經結束

　　上世紀80年代的改革是自下而上的，帶有相當強的福利驅動色彩。民眾要改變自己的境遇，進行自發創新，政策制定者予以認可，最終也確實能夠增進民眾的福利，因而實現了多贏。

　　90年代的改革是政府自上而下主導的。這種改革要獲得成功，必須具備一個前提條件：改革的主持者、操作者可以制定出合理的改革方案，這個方案必然會增進整體利益，其執行過程也不會出現扭曲。

　　但是，由于事實上的利益集團的存在，扭曲了改革決策，使改革在一些方面偏離了市場化的正道。比如現在正在進行的資源市場化改革。有關部門一直在說要推動資源市場化，但其熱心的只是價格改革，幾乎從來沒有認真地制定和執行過放開市場的政策。相反，在石油等領域，國有企業的壟斷地位反而得到強化。

　　近兩年來，這種明顯地有利于壟斷企業的改革方案，所在多有。比如，在汽車、煉油、鋼鐵、快遞等領域已經出臺和即將出臺的法律或產業政策，也明顯地傾向于壟斷企業，為民營企業進入設置壁壘。這類所謂的改革，已經由于某些利益群體的操縱，而基本背離了市場化、法治化的改革大方向。而它們所導致的結果，不僅使中國的經濟結構趨向扭曲，也使全社會的收入分配格局更加畸形。

　　因此，增長導向、自上而下的改革模式已經遇到諸多困難，轉型勢在必行。高層已經表達了繼續改革的決心，但是，要繼續推進改革，就首先得說服民眾繼續支持改革。為此，必須對改革的程序本身進行改革，讓民眾有渠道表達自己的訴求，從而讓改革的收益能在各群體之間比較均衡地分布。

　　民主參與是改革正當性之本

　　政府不可能完全避免某項具體改革的失敗，當然更不可能避免民眾的議論。但是，目前民眾對醫療體制改革、教育改革、社會保障改革之所以議論紛紛，甚至普遍認為這些改革已經失敗，根源恐怕在于，當初改革方案的形成程序存在重大缺陷。這些領域的改革方案基本是行政部門關門制定的，民眾的訴求事前沒有得到充分表達，民眾的權利和利益沒有被充分地反映在改革方案中。

　　也就是說，改革的程序必須從自上而下的政府主導，轉變為民眾參與、各方互動、理性辯論。意識到這一點，并積極構建相關的程序，推進相關議程，對于深化改革來說，是重要而又必要的。

　　在這個時代，已經沒有人擁有絕對的權威，可以自行驗證改革的正當性。相反，給予改革立法與決策以正當性的，乃是民主程序和理性辯論本身�，F代政治的合法性主要來自于民意。民意可能是偏頗的，但是，民意卻是現代社會治理的基礎。

　　事實上，改革進行到今天這一地步，已經不是所有人都會自動地支持改革。有一些人因為意識形態上的原因，或者因為自己的權利和利益受到損害，而對改革產生了反感和戒心。不管是誰，都無權指責他們的這種立場。相反，民主治理的基本原則要求，任何人要推動改革，就得說服這部分人支持改革，就必須讓他們信服，未來進行的改革將是公正的。

　　說服的主要手段就是改革過程中的程序公正。社會學家傾向于把人們的所有訴求還原為利益。利益固然是重要的，但是否享有參與的權利同樣重要，甚至更為重要。社會事務中總會出現出人意料的結果，沒有能夠預料到一項改革措施究竟會惠及什么人。因而，政治上的公正首先是程序公正。讓每個群體覺得自己得到公平對待的唯一有效辦法是，讓他們與所有其他群體平等地行使其參與公共決策的權利。只要這一權利得到保障，則這個社會就是和諧的，不管利益最終在各群體之間、在群體內部是如何分布的。

　　因此，未來的改革進程，應盡最大可能容納民眾的參與。讓各個利益群體都可以在改革方案制定的過程中平等地表達自己的訴求。改革方案的整個制定過程，應當是公開的、透明的、民主的。最終形成的方案，應當是平衡的、合乎情理的。通過這種程序，可以賦予改革方案以足夠的合法性、正當性。這樣，在改革方案的執行過程中，就可以避免某一方利益被嚴重侵害的事情，從而也就不會在事后引起廣泛的爭議，甚至導致改革的擱淺。

　　為此，需要確立一個改革決策的基本原則，那就是開門決策。決策部門必須增強其對民眾的回應性，所有改革方案、尤其是涉及到廣大民眾利益的改革方案的制定，都應當是公開的，并且必須建立起制度化的吸納民意和專家理性的渠道。

　　不過，從根本上說，完善人大制度是增進民眾參與、維持公正的改革程序的一個比較現實的選擇。人大本來就是國家權力機構，完善人大制度是中國憲政建設的支點，而人大正可以通過更深地介入、控制改革進程，發揮其憲政作用。

　　比如，當前最重要的幾項問題：“三農”問題，醫療問題，教育問題，社會保障問題，礦難問題，戶籍制度問題等。對于所有這些動輒涉及數億人口切身利益的重大事項，全國人大常委會完全可以成立特別委員會，可以通過召開聽證會、質詢相關行政部門等途徑，形成全民改革共識，進而制定出能為各方普遍認同、且具有長期效力的改革法案。這些法案可以包含預算內容，再通過這些法案指導行政部門的改革議程。

　　改革的權力向人大傾斜，具有莫大好處。借助民主審議程序，可以突破部門利益對改革的挾持。相對于行政部門，人大具有一定的超脫性，人大的民主審議程序可以平衡各個群體的利益。同時，這種民主審議機制也可以過濾掉那些極端的訴求——不管是在哪個方向表現得極端，而平衡地反映主流民意。

　　這些改革需要勇氣，但這也是矯正此前改革之不足的有效途徑。如果說，上世紀80年代的改革是自下而上由民眾推動的，90年代出現逆轉，那么到今天，民眾的創造性應當再次居于重要位置，民眾應當再次進入改革的中央舞臺。

　　應當說，今天民眾已經提出了參與的要求，也具備了參與的能力。市場已經培育出具有權利意識的個人，法治化進程也讓個人逐漸習慣主張自己的權利。在基層、在社會生活的其他領域，民眾也進行了自治與維護權利的訓練。問題的關鍵在于，能否承認民眾的這種程序性訴求，將民眾納入改革的決策過程中。

　　在目前的情勢下，很難指望通過單純的辯論凝聚一個改革共識，只能在相對更為公正的改革過程中，再次形成改革共識。因此，重要的是，從現在開始，把每一項改革都建立在堅實的程序正當性基礎之上。

　　為什么理性是至關重要的？

　　當然，增強政府的回應性，擴大民眾的立法與決策參與，強化對改革方案的民主審議，并不意味著改革應當屈從于民粹主義或者任何其他激情。

　　在網絡上，很多人因為20世紀90年代改革的問題，而痛恨改革、痛恨市場化本身。不少學者和評論家也不假思索地把目前的問題歸咎于市場化。然而，仔細考察就會發現，其實在人們談論的那些領域，根本就沒有發生過真正的“市場化”。相反，那里只有壟斷企業和壟斷資源的商業化。但指責市場化的人也很少仔細地辨析這一點。

　　至于他們所提出的替代性方案，則很難解決轉軌過程中所存在的問題。比如，一些人和輿論對新興的富裕群體充滿了不信任，甚至仇恨。覺得他們的財富都是剝削或者掠奪而來的，有些學者甚至因此而不惜完全反對法律保障私人財產權。大多數反對制定《物權法》的人士，都是因為擔心富裕群體的“不義之財”會被那部法律合法化，而全然忘記了，那部法律如果真的發揮作用，受益最大的其實將是窮人。因為，《物權法》實踐了憲法關于人人平等的基本原則，對合法的公私財產一視同仁，被稱為“合法財產的平等保護”。而從來易于遭受侵害的、遭受公權力濫用的，都是窮人、普通人。從這個層面，制定《物權法》對于窮人的重要意義，遠遠超過對于富人。

　　但是，這種民粹主義的民意和學說仍然是值得重視的。改革不是一項學術問題，所以，即使是人們不理性的表達，也應當予以重視。從政治上看，這種激情恰恰要求政府和社會予以高度關注。因為這種激情是社會矛盾趨向尖銳的一個象征，如果不加以妥善處理，就會造成嚴重問題。

　　當我們試圖解決問題的時候，卻需要理性。越是容易激發激情的問題，越需要理性和審慎。應當說，囿于知識約束，民眾能夠看到的最直接的解決方案或者他們所想到的替代方案，很可能并不是比較合理的方案，那些方案甚至很可能會損害民眾自己的權利和利益。只有經過深思熟慮，才能夠尋找到解決復雜問題的辦法。因此，有人呼吁理性地反思改革，并沒有錯。

　　強調理性并不是拒絕民意。治理社會之道，在于尋求民意與理性的平衡，既不應偏廢理性，也不應令民意一枝獨大。尤其是因為，作為推進社會整體轉型的一種手段的改革，并不僅僅是要解決當下的社會問題，而是要致力于探索正確地解決問題的基本規則與制度框架。它不僅能夠解決當下的問題，也能夠成為解決未來問題的基礎。

　　真正有助于中國之長治久安的改革，正是這種規則層面上的改革。有學者將有關改革方向的爭論，化約為社會各群體間的利益之爭。這或許有些道理，但要解決這個利益之爭，卻需要超越直接的利益計算，而在規則層面上尋求解決辦法。

　　改革的根本目的是摒棄舊規則、構建新規則，在更為正當的規則之上形成更有利于個人和企業自由的市場與社會秩序。而實現這一目標，就需要走出轉軌過程的中間階段。正是因為我們身陷這一陷阱，過去若干年的有些改革才會變形。因此，負責任的人們就應當承擔起理性的責任，始終提醒民眾和政府，為增進民眾福利，必須推進改革，讓真正的法治和市場成為社會的基礎性架構。一項優良的改革措施，不僅能夠解決當下的經濟或社會問題，更應當有助于搭建解決未來問題的有效程序與結構框架。

　　觀點鏈接

　　國企改革是一場瓜分國有資產的盛宴。

　　香港中文大學教授 郎咸平( 2004年8月)

　　今天的中國改革已進入攻堅(包括國企改革的攻堅)階段，經濟和社會矛盾重重，每走一步將更加艱難，而認清轉軌的目標和手段、代價與收益，掌控公平與效率之間的平衡絕對稱得上是超級藝術。

　　北京科技大學教授 趙曉(2004年8月)

　　什么是新改革開放觀？第一條就是，承認改革的必要性，但必須對那部分受損的社會群體給予補償。

    中國政法大學教授 楊帆( 2005年2月)

　　要確立以人為本的改革觀，人既是改革的目的又是改革的起點。人民廣泛參與改革，使絕大多數人參與改革，改革才能成功。成功的改革要求分享改革成果，任何改革都有受益者、受損者，擴大受益、減少受損，使受損者得到補償，才是成功的。因此，以人為本的改革是好的改革，是雙贏的改革，是大多數人受益的改革。

　　中國改革發展研究院執行院長 遲福林(2005年3月)

　　有人認為，現在塵埃已經落定，市場占了上風，計劃不再時興了。我不完全這樣看。計劃經濟在前蘇聯、在中國，還是起過光輝歷史作用的。

　　經濟學家 劉國光 (2005年3月)

　　我們應該用歷史唯物主義觀點去分析、判斷過去的改革。新自由主義也好，古典自由主義也好，都可以在學術上討論、爭論，但不能借此否定中國的改革實踐。我們要繼續解放思想，堅持改革，排除干擾，千萬不能因為批判新自由主義而否定改革，千萬不要上當，否則會有災難性的后果。

　　中國經濟體制改革研究會會長 高尚全(2005年9月)

　　現在的改革和20年前也不一樣。20多年前基本是自上而下的推動，現在民間的改革力量也已經很強了，會有很大的推動作用。

　　中歐國際工商學院教授 許小年 (2005年11月)

　　現在無論哪個領導人都不會、也不能讓改革往后退。當然，也不能寄望太高。中國的改革是一個波浪式前進的過程。

　　中國政法大學終身教授 江平(2005年11月)

　　中國正處于體制轉型的關鍵時期，也是社會結構的大變動時期。利益主體多元化，思想認識多樣化，因此要在深化改革中調整利益關系，遇到的阻力必然更大。改革的深度、廣度、難度、復雜度都在增加；而我們在思想上受傳統社會主義理論和計劃經濟的影響很深，往往跟不上形勢的變化，遇到問題往往做出意識形態的極端判斷，把問題歸罪于改革。有人以個案來否定改革全局，也不是負責任的態度。

　　皇甫平 (《人民日報》原副總編周瑞金) (2006年1月)

　　經濟社會體系需要提升、經濟社會改革需要推進的情況下，改革卻存在不少重大的缺陷和不足：第一，黨的十五大確定的國有經濟戰略性調整，即“有進有退”的方針，沒有得到很好的貫徹，一些關鍵領域的改革，如大型國有企業的股份化改制、國家壟斷的基本經濟資源的市場化配置等障礙重重，甚至遭到扭曲；第二，現代市場經濟正常運轉所必須的民主法治環境遲遲未能健全和完善；第三，政府必須提供的教育、基本社會保障等公共服務不但沒有加強，相反有削弱的趨勢；最后，與計劃經濟時代相適應、基于高投入的粗放增長方式也難于向基于技術進步和效率提高的集約增長方式轉變。由分配不公、貧富差距拉大、行政腐敗擴散等造成的社會矛盾呈現日益加劇的趨勢。

　　國務院發展研究中心研究員 吳敬璉(2006年2月)

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