在我國建立省直管縣體制的設想

　　■學人新論■唐琦玉

　　市管縣體制是指由中心地級市對其周圍縣實施領導的體制。市管縣體制試圖以經濟發達的城市為核心，依據行政權力關系，帶動周圍農村地區共同發展，形成城鄉一體的區域整體。市管縣體制最早可以追溯到1926年漢口�熃駥傥錆h市的一部分管轄漢陽縣。新中國成立后不久，為了保證城市蔬菜等副食品的供應，天津、無錫、常州、北京和上海等大城市自

發地領導起周圍的縣。到１９５８年底，全國已有２９個市管轄１２０個縣級單位。１９５９年底，第二屆全國人大常委會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，認可了這一體制并在全國迅速推廣開來。僅一年的時間，全國已有５２個市領導２４３個縣，約占全國縣建制總數的ｌ／８。

　　改革開放以后，為了改變地市并存造成的機構重疊、領導多頭、條塊分割的局面，以及城鄉分割的二元經濟格局，實現經濟發展和行政改良，以地市合并為主要形式的市管縣體制再度興起，并在中央的倡導下以前所未有的速度發展起來。我國地級管理包括三種模式，即地區領導縣體制、自治州領導縣體制及地級市領導縣體制。目前，市領導縣已經成為地級管理中占主體的體制。截至２００４年底，我國共有地級行政建制３３３個，其中地級市２８３個，占地級行政建制的８５％；除內蒙古、吉林、黑龍江、湖北、湖南、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海和新疆外，其他省市區全部實行了市管縣�熓畜w制。市管縣體制主要是計劃經濟體制的產物，它在我國行政管理過程中曾發揮過積極的作用，但隨著社會發展，市管縣體制存在許多問題。

　　市管縣體制存在的問題

　　２０世紀８０年代初期，市管縣體制之所以得到普遍推行，在一定程度上反映了當時城鄉發展的特殊要求和體制轉軌初期的特點。一方面，農村經濟改革使原本隱性的農村剩余勞動力顯性化，需要轉移出來，鄉鎮企業的發展也需要來自城市的技術、人才、設備和資本方面的支持；另一方面，城市產業的發展由于受行政區域的限制，缺乏相應的原材料、資源和更廣泛的商品消費市場。因而，在體制轉軌的初期，只能依靠行政體制改革來滿足城鄉互補、共同發展的要求。但是，隨著市場經濟的深入發展，社會主義新農村建設的推進，特別是縣域經濟的異軍突起，“市管縣”體制逐步失去了當初的功效，反而成為束縛縣域經濟發展的體制性因素。

　　（一）市管縣體制束縛了縣域經濟的發展

　　“縣”在中國是農村經濟的組織者、管理者和調節者，也是國家政治行為和經濟發展的聚結點。解決“三農”問題必須首先強縣，因為縣域經濟是中國社會經濟的基層單元。當前，制約縣域經濟發展的一個主要的體制障礙是行政管理體制僵化，這主要體現在行政管理層級過多，“市管縣”體制效率較低，上級政府對縣級政府的職權干涉太多，沒有真正發揮縣級政府在縣域經濟發展中的作用。在市管縣體制下，城鄉的資源不是依據市場的原則來配置，而是以人為的行政力量來分配，自然會進一步侵害縣及農村地區的利益，從而形成所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”的局面。由于“市管縣”體制有著明顯的傾向性，它主要是為市里服務的，因而它阻礙著縣域經濟的發展。

　　（二）地級城市無法帶動所轄縣�熓械慕洕�發展

　　市管縣的主要目的是以中心城市的優勢地位拉動所轄縣鄉的經濟發展，但是，許多城市由于綜合經濟實力不強，集聚和輻射能力較弱，根本發揮不出這一作用，形成“小馬拉大車”現象。除省會城市和一些中等發達城市帶動力量較強外，一些工業基礎薄弱和由縣級升為地級規格的城市就很難有力量來帶動縣鄉的發展，更無法帶動周邊地區的經濟發展。這些地級市與縣�熓型�處發展初始階段，根本沒有能力帶動周邊縣區，中西部地區問題更為嚴重。

　　（三）市管縣體制增加了行政管理層次和成本

　　實行市管縣體制之前，行政層級主要由中央—省—縣�熓小�鄉�熸偹募壗M成，省縣之間的地區行署只是省級派出的虛級建制。市管縣�熓泻螅�省縣之間的層次由虛變實，行政層次主要由中央—省—地級市—縣�熓小�鄉�熸偽寮壗M成，這在中國歷史上從未有過。秦漢以來，中國多級制�煶�過三級以上的年限僅有３５０年，占所有年份的１６．５％。世界上大多數國家或地區的行政區劃實行二級制或三級制，很少四級制。大量的理論研究成果表明，行政組織每多出一個層次，信息的失真率就會成倍增加。市管縣體制的設計，人為地制造出一個中間層級，省縣之間權力被層層截留，信息溝通受到阻滯，這在信息網絡高度發達和交通十分便利的今天更是不合時宜。隨著生產力的不斷發展和我國行政審批制度等改革的推進，地級市的負面作用越來越顯現出來。一個地區的區劃層次過多、規模過小，造成機構臃腫、人浮于事、效率低下、成本過高的問題，最終使區域經濟發展活力不足。同時，過多的行政層級與城市化和新型工業化的發展越來越不適應，城鎮同構、重復建設的弊端愈演愈烈。

　　（四）市管縣體制造成了城鄉利益分配的不均衡

　　由于城市面臨的是城市管理，與農村政府所面臨的公共事務有很大的不同，所以世界性的慣例是城鄉分治，城市自己組織政府，實行自我管理。由于市與縣在社會結構、功能作用、發展需要和事務繁雜等方面各不相同，實行市管縣后，地級市在管理上就需要兩套人馬，而城市的特殊性又決定城市系統非常復雜。這既增加了地級市管理工作的復雜性，又使得地級市的機構大而全、臃腫不堪。在市領導縣體制下，市里既要抓城市工作，又要抓農村工作，而市政府的工作重心一般放在城區，特別是把發展二三產業放在突出的位置，在工作部署、城鄉利益分配等方面難免不平衡，從而出現重城輕鄉、重市輕縣的現象，甚至相互爭投資、爭原料、爭項目，尤其不利于社會主義新農村建設。

　　市管縣體制改革的思路

　　市管縣體制是計劃經濟體制的伴生物，無法適應以分散、自主、靈活為核心特征的市場經濟體制的要求，因而需要改革，實行省直管縣體制。同時要兼顧市縣關系，協調好中心城市的擴張與縣域經濟發展的關系，在縣與中心城市之間建立一種新型的競爭—合作—分工關系，使城市和區域共生、共榮、共贏，相互依托，合作發展。

　　（一）發展縣域經濟，推廣省直管縣的財政管理體制

　　發展縣域經濟，就要改革市管縣的體制。市管縣體制主要依靠行政力量維持，責權與事權不平衡，存在著侵占縣及農村地區利益的趨向。這種體制不僅削弱了縣域經濟發展的能力，束縛了縣域發展的主動性與創造性，而且非常不利于城鄉統籌。實踐經驗表明，縣域經濟強大了，有利于實現地方工業化，有利于形成以縣城為中心、以強鎮為依托的中小城市分布格局，有利于農業剩余勞動力轉移就業。應把縣域作為統籌城鄉發展的著力點，改變現行的財政稅收政策，減少財政管理層次，逐步實施省直管縣的財政管理體制，加強縣級財政實力。

　　（二）針對不同區域的情況分類推進市管縣體制改革

　　由于政區的發展演變具有歷史傳承特征，長期的延續往往在人們心理上形成一種強烈的地域認同感，加上我國地域遼闊，各地經濟、文化差異較大，因此，我國的行政區劃改革不能草率行事，急于求成，搞“一刀切”和“拉郎配”，而應根據各地情勢，因地制宜，靈活推進，對經濟發達、欠發達和不發達地區以及東中西三大區域要區別對待，統籌兼顧。

　　（三）推行“市縣分治”

　　在現有條件下實行“市縣分治”，即“市”只管理城市自身，縣改由省直接管理。這樣，就可以減少管理的環節，必能降低政策成本，提高管理效率，促進縣域經濟發展。當然，隨著市域經濟的發展和城市的自然擴張，市也可以逐漸兼并�熁蛲滩⒅車�的縣，將其改為“市”管理的一個“區”，而這個過程更主要地要通過經濟發展的力量�煻�不是行政力量來進行；同時，有些縣也可以因為自身的經濟發展和城鎮化水平的提高而改為“市”。這樣做，更符合城市化的一般規律和要求。

　　（四）注重綜合配套改革

　　改革市管縣體制應以

　　在深化行政管理和審批制度改革的同時，我們應遵循以下基本原則：一要遵循合法原則。保留和設立行政審批應當遵循我國立法體制和依法行政的要求，符合法定權限和法定程序。二要遵循合理原則。保留和設立行政審批應當符合社會主義市場經濟發展的要求和ＷＴＯ規則。三要遵循精簡效能原則。合理劃分和調整部門之間的行政審批職能，避免職能交叉，簡化環節，提高效率，強化服務。四要遵循權責統一原則。按照行政職權與行政責任相一致的要求，實行“誰審批，誰負責，誰承擔責任”。行政機關不按規定實施審批或者對被許可人不依法履行監督的，要承擔相應的法律責任。五要遵循監督原則。建立完善行政行為監督體系和網絡，堅持行政行為的公開、公正。只有這樣，才能切實轉變政府職能，改革行政方式，規范行政行為，降低行政成本，提高行政效能，真正建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制和運行機制。（作者為湖南行政學院公共管理教研部教授）

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。