能源儲(chǔ)備：財(cái)政儲(chǔ)備的另一種形式

　　能源安全具有明顯的公共產(chǎn)品性質(zhì)，因此理應(yīng)由財(cái)政來(lái)承擔(dān)。財(cái)政應(yīng)該發(fā)揮投入、稅收杠桿等手段建立國(guó)家戰(zhàn)略能源儲(chǔ)備，支持企業(yè)開(kāi)拓海外市場(chǎng)發(fā)展傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)，以確保國(guó)家能源的安全

　　傅志華 蘇明

　　適時(shí)建立國(guó)家戰(zhàn)略能源儲(chǔ)備(主要是石油儲(chǔ)備)制度

　　作為世界第二大石油消費(fèi)國(guó)，中國(guó)石油進(jìn)口的依存度已達(dá)到50%。根據(jù)摩根士丹利估算，國(guó)際原油價(jià)格每上漲1美元，中國(guó)GDP將損失0.06%，中國(guó)對(duì)能源進(jìn)口的依賴已使其能源不間斷供應(yīng)受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。因此，有計(jì)劃地建立我國(guó)的石油儲(chǔ)備制度，分步建立和完善符合我國(guó)特點(diǎn)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系，成為實(shí)施我國(guó)能源戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。

　　國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備具有明顯的公共產(chǎn)品性質(zhì)，理應(yīng)由政府財(cái)政“買(mǎi)單”。我國(guó)能源主管部門(mén)已經(jīng)成立相應(yīng)的籌備機(jī)構(gòu)，“花1000億元，保90天”的規(guī)模也基本確定。但是，除了應(yīng)有的立法(包括確立《國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備法》)程序尚未正式明確外，關(guān)鍵的資金籌集問(wèn)題也還沒(méi)有方案。

　　就世界各國(guó)建立石油儲(chǔ)備的籌資經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，盡管財(cái)政是資金投入的主渠道，但也應(yīng)該避免在石油儲(chǔ)備籌資方面政府大包大攬，而應(yīng)盡量引入市場(chǎng)化的因素，鼓勵(lì)私人部門(mén)的積極參與。

　　戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備完全可以看成是財(cái)政儲(chǔ)備的另一種形式，并且是比一般的財(cái)政儲(chǔ)備更有戰(zhàn)略意義的儲(chǔ)備。因此，它不是政府的“額外”支出，而是一種特殊的財(cái)政儲(chǔ)備資產(chǎn)，是一種財(cái)政資源，投資在石油儲(chǔ)備上的錢(qián)，不但不是財(cái)政耗費(fèi)，還會(huì)有極大的機(jī)會(huì)增加財(cái)政收入。因?yàn)閲?guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的動(dòng)用必然是在油價(jià)高漲的時(shí)候，低買(mǎi)高賣(mài)，財(cái)政虧不了錢(qián)。在這一方面,真正意義上的政府財(cái)政支出，僅僅是戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的日常維護(hù)費(fèi)用，而不是儲(chǔ)備本身。

　　石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備項(xiàng)目的費(fèi)用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：即建設(shè)、保持儲(chǔ)備體系的支出，直接購(gòu)買(mǎi)石油的支出，以及因購(gòu)買(mǎi)石油而引起油價(jià)變化的額外費(fèi)用。可以借鑒國(guó)外(如日本和德國(guó))的做法，政府石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備的建設(shè)和管理維護(hù)費(fèi)用由財(cái)政承擔(dān)，購(gòu)油支出可考慮采取一些臨時(shí)性的籌資方式，如提高

　　此外，政府也可以考慮給予低息貸款、加速折舊等財(cái)稅優(yōu)惠政策，支持和鼓勵(lì)企業(yè)參與石油儲(chǔ)備。

　　“儲(chǔ)油不如儲(chǔ)產(chǎn)能”，可以從財(cái)政政策上制定鼓勵(lì)儲(chǔ)備已探明石油儲(chǔ)量的辦法。這方面的財(cái)政政策措施至少體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是根據(jù)政府確定的對(duì)已探明石油儲(chǔ)量進(jìn)行戰(zhàn)略儲(chǔ)存的辦法，對(duì)國(guó)家確定的產(chǎn)能和油氣資源儲(chǔ)存地區(qū)給予特殊的轉(zhuǎn)移支付。在美國(guó)，對(duì)阿拉斯加石油儲(chǔ)量?jī)?chǔ)備實(shí)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償，該州人均獲得聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付全國(guó)最高。這樣的例子值得我們借鑒，可以考慮對(duì)西部地區(qū)的油氣等能源探明儲(chǔ)量實(shí)行戰(zhàn)略儲(chǔ)備，政策手段之一是對(duì)儲(chǔ)存地政府給予必要的財(cái)力支持(轉(zhuǎn)移支付)。二是對(duì)石油(勘探)企業(yè)的補(bǔ)助。不僅要考慮企業(yè)在勘探石油資源中付出的成本因素，還要從收益(資金)或者政策上給予其必要的補(bǔ)償。

　　大力支持國(guó)有能源企業(yè)開(kāi)拓海外能源合作市場(chǎng)

　　充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，立足于國(guó)內(nèi)能源的勘探、開(kāi)發(fā)與建設(shè)，同時(shí)積極參與世界能源資源的合作與開(kāi)發(fā)，是中國(guó)解決能源供應(yīng)的重要途徑。進(jìn)口能源，不能光靠買(mǎi)，也要參與開(kāi)發(fā)，這樣才能保證在國(guó)際油價(jià)波動(dòng)的時(shí)候，占據(jù)更主動(dòng)的位置。

　　財(cái)政部、商務(wù)部決定對(duì)2004年度資源類境外投資和對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目前期費(fèi)用予以扶植，即對(duì)境外投資(合作)企業(yè)給予直接的資金補(bǔ)助。上述政策安排抓住了問(wèn)題的關(guān)鍵所在，成本不大，但導(dǎo)向和推動(dòng)作用明顯。應(yīng)當(dāng)在總結(jié)這些政策措施效果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大政策力度。

　　中國(guó)石油對(duì)外依存度越來(lái)越高，怎樣全方位介入到全球石油市場(chǎng)中去，把握國(guó)際石油市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)、走向，是目前中國(guó)應(yīng)該引起高度重視的問(wèn)題。但中國(guó)石油“走出去”戰(zhàn)略面臨的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題是人才缺乏。在歐美、日本等國(guó)家，每個(gè)國(guó)家從事石油研究的專業(yè)人員達(dá)幾萬(wàn)、甚至是幾十萬(wàn)。中國(guó)做石油研究的專業(yè)人才太少了，中國(guó)更多的時(shí)候是被動(dòng)地跟著國(guó)際石油市場(chǎng)走。所以，如何從必要的政策措施上支持我國(guó)石油戰(zhàn)略研究人才的培養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政部門(mén)認(rèn)真考慮的問(wèn)題。政府應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌、支持國(guó)有企業(yè)海外能源合作業(yè)務(wù)方面采取必要的政策措施，除了協(xié)調(diào)三大油公司的海外業(yè)務(wù)、在其對(duì)外投資審批手續(xù)和程序上給予特殊支持以外，政府財(cái)政還可以從財(cái)務(wù)管理、投資風(fēng)險(xiǎn)基金、稅收抵免優(yōu)惠等方面給予特殊的財(cái)政支持。

　　積極支持煤炭等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

　　從中國(guó)國(guó)情來(lái)看，無(wú)論過(guò)去、現(xiàn)在，還是將來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，煤炭都將是主題能源。

　　但是，煤炭的發(fā)展正面臨著資源、環(huán)境、安全、人才等諸多因素困擾。一是技術(shù)水平低下，安全沒(méi)有保障。中國(guó)煤炭行業(yè)事故頻發(fā)，2004年死亡6027人，百萬(wàn)噸煤事故死亡率達(dá)3.08人，為美國(guó)的114倍。二是中間環(huán)節(jié)費(fèi)用畸高，對(duì)煤炭用戶來(lái)說(shuō)，中間環(huán)節(jié)費(fèi)用占到全部貨價(jià)的70-80%。三是在所有能源中，煤炭對(duì)環(huán)境的污染最嚴(yán)重。四是不完善、不平等的市場(chǎng)秩序?qū)γ禾啃袠I(yè)發(fā)展的制約。從價(jià)格來(lái)說(shuō)，煤炭資源緊張，價(jià)格應(yīng)該上漲，這是市場(chǎng)規(guī)律，但煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策并未完全遵循這個(gè)規(guī)律。

　　財(cái)稅政策的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)首先致力于解決這些迫切問(wèn)題，逐步擺脫煤炭業(yè)的困境。

　　進(jìn)一步調(diào)整煤炭資源稅政策，擴(kuò)大資源稅的調(diào)節(jié)作用。從實(shí)際情況看，僅僅提高資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)保護(hù)煤炭資源的作用是有限的。要解決我國(guó)現(xiàn)行的資源稅征收體系存在的問(wèn)題，需要對(duì)資源稅制度進(jìn)行全面調(diào)整和改革。應(yīng)當(dāng)考慮改變資源稅計(jì)量依據(jù)，由現(xiàn)在的按企業(yè)產(chǎn)量征收改為按劃分給企業(yè)的資源可采儲(chǔ)量征收，促使企業(yè)盡量提高資源的回采率。同時(shí)，調(diào)整資源稅征收辦法，將稅率與資源回采率和環(huán)境修復(fù)掛鉤，按資源回采率和環(huán)境修復(fù)指標(biāo)確定相應(yīng)的稅收標(biāo)準(zhǔn)。這就有利于保護(hù)煤炭資源，規(guī)范并壯大煤炭產(chǎn)業(yè)，培植大煤炭企業(yè)集團(tuán)。

　　運(yùn)用稅收政策、企業(yè)財(cái)務(wù)政策，促進(jìn)煤炭安全生產(chǎn)。比如目前正在考慮的企業(yè)所得稅制度改革中，對(duì)生產(chǎn)煤炭安全設(shè)施的企業(yè)實(shí)施一定的所得稅優(yōu)惠措施；還可以考慮對(duì)煤炭企業(yè)購(gòu)置、使用安全設(shè)備實(shí)行必要的激勵(lì)性政策。

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