發行新農村建設地方公債之探

　　特約評論員 李軍杰

　　目前，我國一方面存在嚴重的流動性過剩和產能過剩，大量的資金低效率地沉淀在金融系統內部；另一方面新農村建設存在大量的資金缺口。在這種形勢下，可以考慮建立新農村建設地方公債制度，或者允許地方財政為新農村建設融資作擔保，可以達到一石三鳥的效果——在彌補新農村建設資金缺口的同時，解決了流動性過剩和產能過剩問題。

　　眾所周知，我國存在流動性過剩和產能過剩問題。至于新農村建設資金缺口，據國家相關部門調查，在中西部地區，新農村建設的“六通、五改、兩建”等13項工程扣除已建成的項目后，待建項目全部建成所需投資平攤到農戶每戶約為8265元(政府+農戶)；其中，農民愿意承擔49.7%的費用(即4107元)，希望政府補助的比例為50.3%(即4158元)。按照2004年農村統計戶數測算，全國完成上述13項建設項目共需要投資總額約為2.05萬億元。若以上述比例，政府投資的額度為1.03萬億元，農民自籌部分為1.02萬億元。另據在四川瀘州市的調查結果，26%被調查農民完全愿意搞新農村建設，另有68%的農民表示只要不讓他們出錢就愿意搞新農村建設。也就是說，要完成新農村建設，政府投資額度要遠遠超過1萬億。

　　顯然，新農村建設，必須以政府投資為主，但是只靠政府的錢是不夠的。那么如何解決大量資金的一次性募集投入和財政資金短期內短缺的矛盾？針對這個問題，可以考慮發行新農村建設地方公債。這種運作模式的要點包括：首先是立法，可以考慮建立新農村建設地方公債法。通過立法形式確定統一的舉債模式、舉債主體和債務統計口徑。第二，統一債務管理。考慮成立省級新農村建設公債委員會，由其對各省的新農村建設公債運營進行監管，嚴格控制債務規模。新農村建設舉債應與地方財源和財政收入維持恰當的比例，應充分考慮財政收支、債務還本付息、社會應債能力等諸多因素。縣級政府舉債額度必須上報審批，同時，地方人大要對政府舉債予以審查和監督。第三，舉債的主體應是縣級財政。債務結構以中長期債務為主。

　　這種模式的優點是能夠利用金融機構的“沉淀”資金和社會閑散資金進行新農村建設，并且舉債數量公開、透明，容易控制。但是，這個政策建議如要付諸實踐，仍需一個準備的過程。因為，目前地方政府自行舉債與我國《預算法》有抵觸，《預算法》規定地方政府不能借債，預算不允許有赤字，各級地方政府實行的是“以收定支”的平衡預算。

　　但是在我國目前的分稅制條件下，財權與事權劃分相對固化，如果繼續禁止地方政府舉債，那么財政缺口較大的地方政府就會出現無米下炊的局面。更何況，在目前經營城市的理念下，各種變通的地方政府舉債方式層出不迭，并已經積壓了驚人的債務風險。

　　鑒于此，應盡快使地方政府舉債由變通式的轉為公開的規范統一的政府行為。在地方公債制度呼之欲出的局勢下，可以先把新農村公債作為突破口，進行試點、試行。這種模式可以保證資金專款專用，資金投向僅限于農業、農村和農民，可以避免地方政府在“經營城市”發展理念下進行政績工程大比拼。而且從債務償還渠道來看，目前 “以工補農，以城帶鄉”的發展戰略已經成為共識。調整國民收入分配結構，使公共財政以較大幅度向“三農”傾斜已成定局。最近溫家寶總理指出政府征用土地出讓收益主要用于農村(由于土地出讓收入在目前地方政府可用財力中占有相當大的比例，這將意味著新農村建設可以從地方財政收入中獲得穩定、持續的巨額資金)，這表明無論建立新農村建設地方公債制度，還是成立縣級新農村建設投資開發公司，其資金來源都將是穩定的。

　　可見，如果相關制度安排合理，該模式可在巨額的金融系統“沉淀”資金和新農村建設投資缺口之間架起資金融通的橋梁。并且只要國家的投資力度有保證，金融系統的貸款風險極小。而且，也為近幾年經濟高速增長所積累的大量產能過剩找到了出口。

　　最后，在增長速度較快的總供給領先于總需求的大背景下，數以萬億計的新農村建設資金投下去，也必會極大地拉動內需。

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