109個城市管理效率大比拼

　　文/季鑄 王爽 李如彥

　　城市是現代國家的社會經濟單元，城市管理者承擔著社會、經濟、環境管理多重職能。城市管理千頭萬緒，如何更有效率地管理城市，實現社會、經濟、環境平衡發展？《中國137個省市管理效率指數》(CMEICN2006)(以下簡稱《指數》)提供了城市管理的基本坐標和政策指南。

　　《指數》采用0-1分制，1分為滿分，分值越高，管理效率也越高。報告采用“全能冠軍分析法”和“多維統計分析法”作為統計分析工具，根據中國國家統計局2003年相關數據，選取137個省、市、自治區，從經濟效率、結構效率、社會效率、人員效率、發展效率、環境效率六個方面對省市管理效率進行綜合評價排序。

　　鑒于城市管理與省、自治區管理存在相當差別，《指數》分為《中國109個城市管理效率指數》和《中國32個省市管理效率指數》兩部分。其中，北京、上海、天津、重慶分列兩個指數中。報告第一次將香港、臺灣納入評價體系進行比較，但未納入平均值和排序。

　　一、109個城市管理效率綜合指數分析

　　城市管理是一個全方位、多維度、多線程的動態過程，其發展過程意味著經濟效率、結構效率、社會效率、人員效率、發展效率和環境效率的總體提高。《中國109城市管理效率指數》(CMEICN2006)綜合效率指數代表中國內地地級以上城市管理效率的基本水平，占統計109個城市總量88%的96個城市管理綜合效率指數分布在0.2～0.4區間，平均值0.3311，總體水平較低(見圖1)。

　　北京排在城市管理綜合效率指數首位，但城市管理綜合效率指數也只有0.6605。深圳、上海、廣州、珠海、廈門、海口、無錫、寧波、蘇州，排在第2位到第10位，前10位幾乎全部來自東部經濟發達地區。相反，金昌、石嘴山、九江、攀枝花、大同、延安、撫順、咸陽、臨汾、荊州等城市管理綜合效率指數排在最后10個城市全部來自中西部經濟落后地區，經濟發展水平與城市管理水平表現出明顯的同步性。中國東部地區和中西部地區城市管理效率水平存在相當大的差距。有42個城市管理綜合效率指數在平均值0.3311以上，66個城市低于平值。其中，前10位城市管理綜合效率指數平均值0.5156，是最后10個城市管理綜合效率指數平均值0.2425的212%，差距顯著(見圖2)。

　　經濟發展與城市管理互為基礎，但良好的城市管理對經濟發展似乎更為重要。因為保持一個好的生態環境似乎與經濟發展水平沒有必然聯系。一個城市管理者可以通過結構效率、社會效率、人員效率、環境效率等途徑提高城市管理水平，遺憾的是，最后10個城市在這些方面同樣落后。

　　對比之下，香港城市管理綜合效率指數(不含環境指標)6.0712，不但高于內地城市管理綜合效率指數平均水平，也遠遠高于北京城市管理效率水平，香港應當成為中國城市管理者學習的榜樣。

　　二、109個城市經濟效率指數排序分析

　　經濟是社會發展的基礎。《中國109個城市管理效率指數》(CMEICN2006)綜合效率指數采用平均權重，試圖弱化經濟發展水平對城市管理效率的影響，但經濟效率(人均GDP)指數對社會效率(失業率)、發展效率(人均教育支出)有直接影響，對綜合效率指數的影響自然也大于其他指標。在綜合效率前10名中，有9個城市經濟效率指數排也在前10位，表現出顯著的同步性。海口市經濟發展水平不高(第33位)，但城市管理效率優先(第7位)的惟一例外，表明經濟效率不是一個城市管理效率的惟一來源，經濟發展水平低的城市也可以通過其他方面改進，獲得管理效率，進入城市管理水平的前列。

　　報告顯示，中國109個城市管理效率經濟指數平均值0.2640，68個城市低于平均值，90個城市管理效率經濟指數分布在0.2～0.4區間(見圖3)，中國城市管理經濟效率大都處于中低水平，也低于綜合指數水平。

　　城市管理經濟效率指數差距十分顯著。其中，前10個城市管理經濟效率指數平均值0.7057，是最后10個城市管理經濟效率指數平均值0.1566的450%。統計表明，城市經濟發展水平差距是不同地區城市管理效率差異的重要原因。

　　在排名前10位城市中，北京、海口的經濟效率指數低于綜合效率指數，表明城市管理水平完全可以超越經濟發展水平。最后10個城市經濟效率指數低于綜合效率指數水平，表明經濟效率低下不但降低落后地區社會經濟發展總體水平，也拖后了落后地區社會經濟發展進程(見圖4)。

　　對比之下，香港城市管理經濟效率指數為3.1898，是內地城市管理經濟效率指數平均水平12倍，是北京城市管理經濟效率指數水平的5.8倍。按照實際人均GDP數據，2003年北京人均GDP32061元人民幣，按當時1美元兌換8.26元人民幣計算，折合3881美元，尚未達到當時人均GDP5812美元國際平均水平。而香港人均GDP相當于187956元人民幣，是北京的5.8倍，折合22754美元，遠超過國際平均水平。

　　三、109個城市結構效率指數排序分析

　　一個城市經濟效率在相當程度上與其經濟結構有關。實踐表明，一個城市服務產業占GDP比重具有物質生產效率和可持續發展雙重的進步意義。先進發達國家歷史實踐表明，服務產業占GDP比重越來越高，其物質生產效率也越高。當一個國家轉向服務經濟，依賴人力資本作為發展動力的時候，其經濟發展也變得可持續，因為無限的人力資本和無限的可持續發展是同步的。

　　《指數》報告顯示，109個城市中有96個城市結構效率指數分布在0.4~0.8之間，平均值為0.6150，在六項指數中水平最高。其中，有64個城市低于平均值。但這僅僅是相對于國內服務產業占GDP比重第一位(烏魯木齊服務產業占GDP比重63%)城市而言，與服務產業占GDP67.9%國際水平相比，還存在相當大的差距，綜合效率指數排在第一位的北京服務產業占GDP比重只有61.5%，遠遠低于國際水平和香港88%的水平。相比之下，前10名和最后10名綜合效率與結構效率指數差距，似乎也小于綜合效率指數、經濟效率指數的差距，這主要源于中國經濟結構形態的總體轉變，正在從農業經濟向工業經濟、服務經濟演變，越來越多的城市正在或必然隨著中國經濟結構形態轉變，最終轉向服務經濟。

　　統計顯示，結構效率經濟效率、綜合效率不同步，先進城市結構效率不高。排名前10個城市中，只有北京、海口、廣州三個城市結構效率排序進入前10位，上海排在第11位，深圳、珠海、無錫、廈門排在第38、39、40、41位，寧波排在第53位，蘇州排在第85位，大同、咸陽、九江等落后地區城市結構效率指數高于蘇州(見圖6)。這表明一個城市可以通過改善經濟結構來提高城市管理效率。

　　一般來說，服務產業比農業產業和工業產業更少消耗資源環境，也具有更大的可持續發展潛力。目前，國內許多城市背離世界經濟發展潮流，繼續走工業化的老路，在降低城市管理效率的同時，也會像蘇州那樣由于結構效率低下導致環境效率低下，降低城市可持續發展能力。可以預料，深圳、珠海、無錫、廈門、寧波、蘇州一類城市如果不能在較短的時間內轉向服務經濟，將會像早期英國格拉斯哥一樣，在全球新一輪向服務經濟轉變浪潮中被淘汰。目前，國內一些人提出的工業化、城市化路徑根本沒有考慮中國資源環境約束和可持續發展目標，沒有考慮中國面臨技術進步不確定、人力資本缺乏、市場總體過剩的客觀現實，教條主義和經驗主義帶來中國經濟、社會、資源環境發展嚴重失衡，結構效率低下的后果導致社會效率、人員效率、發展效率、環境效率低下，偏離持續發展與社會和諧的軌道。

　　四、109個城市社會效率指數排序分析

　　城市管理一項重要責任是促進社會就業。因此，城市管理者必須盡最大努力減少失業，增加就業，提高城市管理社會效率。

　　《指數》報告顯示，中國109個城市社會效率指數平均值為0.1860，總體水平過低(見圖5)。這一方面是基準城市——北京的失業率過低，另一方面是其他城市失業率普遍偏高，有103個城市社會效率指數均分布在0～0.4之間，占109個城市的95%。

　　在社會效率指標中，遼寧省一些城市失業率最為嚴重，主要城市失業率超過10%。其中，鞍山14.9%，大連11.3%，撫順16.5%，沈陽17%。過高的失業率不僅會降低城市管理社會效率，也降低城市管理綜合效率。實踐證明，“減員增效”政策非但沒有提高經濟效率，又降低了社會效率，使中國經濟付出巨大代。

　　中國109個城市社會效率指數偏低，與綜合效率、經濟效率指數同步性也不高。綜合效率指數前10名中，只有北京、深圳、珠海的社會效率指數排在其中。上海(第90位)、廣州(第18位)、廈門(第11位)、海口(第58位)、無錫(第44位)、寧波(第56位)、蘇州(第49位)均排在10名以外。其中，上海8.8%

　　高失業率，與其經濟結構效率較低有關(服務產業占GDP比重只有48.4%)。其中，盲目推進工業化，經濟快速增長、資本深化的結果，導致就業彈性不足。實踐表明，試圖通過工業化和城市化提高城市管理效率，往往是緣木求魚。即使是上海這樣先進的城市，也不例外。培養人力資本，發展服務經濟，才是提高城市管理社會效率、經濟效率和綜合效率水平的最佳途徑。

　　統計顯示，先進城市與落后城市社會效率指數水平差距不大，社會效率前10名和最后10名社會效率指數差距幾乎難以區分。相比之下，香港失業率為7.9%，社會效率指數0.1253，也低于109個城市平均值，不同經濟體制在社會效率方面差距不大。

　　目前，中國失業率統計存在統計口徑與統計水分雙重問題，城市管理社會效率指數指標可能存在失真。

　　五、109個城市人員效率指數排序分析

　　以更少的人員實現更有效的管理，是城市管理效率的重要指標。機構重疊、人員臃腫是中國城市管理的普遍現象，即使是城市管理效率比較高的城市也不例外。《指數》報告顯示，中國109個城市人員效率指數平均值為0.5341，總體水平中等，99個城市人員效率 。

　　指數分布在0.2~0.8之間，相對比較分散。

　　在中國，城市管理綜合效率似乎與人員效率成反比。綜合效率指數前10名的城市，沒有一個城市進入人員效率前10名，排名落后。其中，北京排在106位，深圳108位，上海87位，廣州100位，珠海107位，廈門93位，寧波42位，蘇州32位，無錫最好也排在24位。

　　制度禁錮被許多城市管理者作為難以提高人員效率的借口，但在相同制度下，也有人員效率高的城市，經濟不發達的瀘州、自貢、南充、南通、曲靖、湛江、崇慶、德陽、泰安、宜賓排在人員效率指數前10名。其中，北京人員效率指數(政府人數/總人口)僅相當瀘州(0.50)的21.2%，如果按照瀘州人員效率水平改革，北京至少可以減少一半政府人員。

　　相比之下，香港的人員效率指數21.7391，是內地城市人員效率指數平均值0.5341的40.7倍，是北京的62倍，是中國乃至世界所有城市人員效率的楷模。如果中國內地城市達到香港的人員管理效率，人民用于供養政府人員的負擔就可以大大減輕，政府效率也會大大提高，中國各級城市政府機構進行人事改革，減員增效，具有相當大的潛力，即使是減少1000萬人也不會影響中國各級政府的運轉。因此，中國社會經濟改革的下一個領域和目標是精簡機構、減少人員，提高政府效率，減輕人民負擔。

　　六、109個城市發展效率指數排序分析

　　城市發展的基礎是教育。《指數》報告顯示，城市管理綜合效率指數與經濟效率指數、發展效率指數表現出明顯的同步性。除海口、蘇州以外，綜合效率指數領先的其他8個城市，發展效率指數同樣排在前10名。其中，上海人均教育支出水平最高，人均教育支出1027元，是最后一名渭南人均教育支出76元的13.5倍。同期，排在第3位的上海城市管理經濟效率指數(0.7929)是排在第98位渭南(0.0660)的12倍。“教育落后——人力資本不足——管理水平低下——經濟發展落后——教育投入不足"所形成的惡性循環困擾中國的社會經濟發展，不僅是今天一些城市經濟效率低下的原因，也是未來一些城市經濟效率低下的根源。這種問題具有普遍性，如同城市管理經濟效率、社會效率普遍低下一樣，中國內地城市管理發展效率同樣普遍低下，平均值只有0.2520，有96個城市發展效率指數分布在0～0.4之間。

　　以教育支出水平衡量的發展效率指數與綜合效率指數具有顯著的同步性。“發展效率——經濟效率——綜合效率”是一個良性循環過程，良性循環的起點是“發展效率”——通過教育培養人力資本，集合生產要素進入生產過程，創造經濟效率，經濟效率提供改善綜合效率的物質基礎。有人總是以為首先必須具備經濟效率，而客觀上是難以做到的。

　　教育水平是衡量一個發展水平和發展潛力最好的尺度。良好的教育帶來良好的經濟發展，良好的經濟發展促進了教育。香港是中國教育促進發展最好的城市，其發展效率指數是上海的3.9倍，經濟效率是上海的4倍，包括上海在內的108個內地城市在教育支出方面遠遠落后于香港。2003年香港用于教育的人均支出相當于人民幣4014元，幾乎是上海1027元的四倍，是108個內地城市平均值259元人民幣的15.4倍。

　　沒有教育就沒有發展，沒有未來。毫無疑問，國家對教育負有責任，但城市管理者同樣對教育負有責任。目前，國家教育支出占GDP比重尚未達到4%水平，許多地區也未達到這一水平。目前，許多城市管理者熱衷于短期經濟增長，用于教育的資金似乎總是不足，教師工資不但水平低，還經常不能按時發放，這是中國城市管理效率指數偏低的重要原因。

　　七、109個城市環境效率指數排序分析

　　生態環境是人們生存的基本條件，良好的生態環境是人們生活質量的一部分。《指數》報告顯示，內地城市管理環境效率指數平均水平比經濟效率、社會效率和發展效率水平更低，平均值只有0.1361。有89個城市環境效率指數分布在0～0.2區間，中國城市環境狀況總體堪憂。

　　《指數》統計表明，環境效率與綜合效率同步性減弱，綜合效率前10位城市只有一半進入環境效率前10名。經濟效率排在第1位的珠海，環境效率僅排在第11位；經濟效率排在第5位的上海，環境效率落在第20位。相反，經濟效率排在第29位的長春，環境效率排在第3位。不過，綜合效率、經濟效率與環境效率低下在落后地區城市卻表現較強的同步性，排在綜合效率最后10位的城市幾乎都是經濟落后地區。經濟效率低的地區，環境效率指數也普遍很低，以工業產業為主的經濟增長，不僅沒有帶來經濟效率，又破壞了環境，降低了綜合效率，陷于生活貧困和環境惡化的雙重困境。

　　導致中國城市發展、環境惡化的原因是多方面的。一是錯誤的發展模式。幾乎所有城市都在走傳統工業化、城市化之路，大量消耗資源環境，導致資源環境日趨惡化。二是缺乏制度約束。從中央到地方，綠色發展觀大都停留在口頭上，而沒有變成一種制度“紅線”約束。三是城市管理者短期行為。為了短期經濟利益，不顧城市資源環境，導致資源環境破壞。四是城市管理者價值缺陷。保護資源、實現可持續發展是20世紀人類最主要的思想進步，這種思想進步理應成為城市管理者思想價值體系的一部分。但實踐表明，這些思想在多數城市管理者思想中仍是空白。中國城市經濟發展與環境惡化同步的趨勢表明，目前中國城市發展模式不可持續，城市管理者在環境管理方面失職。

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