公用事業民營化的陷阱

　　周林軍

　　公用事業民營化是近幾年非常熱門的話題，在人群中引發了不同的利益預期。一些政府官員希望，公用事業民營化可以使政府騰出一定的公共財政資源空間來應對更為迫切的社會需求。某些公用企業希望，民營化可以賦予企業更多的自主經營權。一些消費者希望，民營化可以使自己享受更加物美價廉的服務。而一些投資者希望，民營化可以為自己的資本尋

找新的獲利空間……

　　公用事業與公眾利益

　　對公用事業有著各式各樣的學術定義。有的認為它屬于基礎設施行業，有的認為它屬于自然壟斷行業，有的以為它屬于網絡型服務行業，也有的認為它屬于政府管制的行業，當然還有人認為它屬于一種社會必須提供的“優良產品”……

　　早在19世紀中期，約翰·米勒就以學者的敏銳指出了公用事業對現代社會的形成所產生的決定性影響，他以交通為例說，“快速和便宜的交通使得消費者不再局限于臨近的店鋪……出現了整個國家同化于一個大城市的趨勢……消除了地方割據的弊端”。

　　雖然人們有著形形色色的心理偏好，但公用事業卻使人們有了相似的消費行為。在一個城市里，勞斯萊斯的輪胎和工薪族的鞋履總有機會碾踏同一條馬路，宴會廳里的美味佳肴和貧民區粗糙飯食的烹調煙火或許均來自同一家燃氣公司的管道。櫥窗里的珠光寶氣與街邊的廉價首飾在價格上天壤之別，但在公共照明系統故障時都會黯然失色。公用事業的出現使人類脫離了原始的離散狀態而步入了現代社會的關系連接和空間聚合。對公用事業的各種學術定義或理論解釋并沒有妨礙人們達成一個共識：世界上沒有任何一類經濟產業能夠像公用事業那樣涉及到如此廣泛的公眾利益。

　　既然公用事業的法定服務對象是社會公眾。那么公用事業民營化的目標就可以輕而易舉地確定，即有助于進一步改善現有公共服務的質量水準、擴大服務范圍、降低消費成本和增加社會福利水平。

　　一個城市片區的公交線路實現了民營，就在媒體連篇累牘地報道主要線路上新添置的豪華巴士時，有些居民卻大為光火，原來運營商為了降低成本卻停運了片區中那些乘客人流稀少的線路。一個機場把最佳地段轉租給私人，而那些饑腸轆轆的乘客面對50元一碗的天價面條只能被迫解囊。一條長約20公里的縣級道路的建、運權分別給予了5家私人企業，牢騷滿腹的司機每日面對5座收費站只能無可奈何地留下買路錢……如果民營化的最終結果使公共服務的水準、范圍和數量降低、減少或者加重了公眾消費負擔，這將有悖改革的初衷。

　　應當注意的是，在當前討論公用事業民營化的時候，人們似乎過多地注意了民營化的資源配置功能，而對公共服務的質量、范圍、價格的變化或對公共福利的改善和增加程度沒有引起足夠的關注，但其實后者才是問題的核心。它關系到公用事業民營化的目標是否具有必要性、合法性或合理性的問題。

　　自然壟斷與行政壟斷

　　公用事業最重要的經濟學特征就是“平均成本隨著廠商規模的增大而持續降低”，即我們常說的“自然壟斷”。公用事業的自然壟斷特征引發了某些人在政策和法律上的強力主張。長期以來，我國在維系自然壟斷特征和保持規模經濟的主導思想下一直奉行著嚴格控制公用事業行業“過度進入”和“重復投資”的行政手段。在這種體制下，自然壟斷變相等同于國有資本壟斷，其他經濟成分根本無緣進入。

　　從理論角度剖析，壟斷可以分為自然和人為兩種類型。前者產生于市場競爭后的“自然化”集中，屬于經濟性壟斷的范疇。而后者產生于人為強制的“授權性”集中，屬于行政性壟斷的范疇，當壟斷由市場競爭的必然結果異化成為行政特權的強制結果時，就從根本上違反了自然壟斷的經濟學原理。

　　然而，理論畫面的逐漸清晰并未完全折射出具體操作的精確。在過去幾年中，一些地方盡管在打破傳統的國有資本壟斷方面有所突破，但一些民營化過程依然在沿襲著計劃經濟體制下的行政決定方式。例如，某行政首長在國外考察時與某家外商一拍即合，回來后立即指示該市的供熱公司與那家外商合資。某城市公交行業醞釀民營化時，行政主管部門擬定的招標條件規定，只有在本行業經營十年以上，資產總量達到X億的本市企業方具有競標資質，結果依然是原來的國有公用企業入圍。某些地方在制定公用事業特許經營條例時，主管部門的資質認定和行政審批依然屬于最關鍵性的條款……。

　　凡此種種，反映出許多地方依然試圖利用行政手段而非市場競爭渠道來創制自然壟斷，表現出對自然壟斷的競爭性形成過程缺乏清晰的認識。實際上，自然壟斷只是公用事業市場的“結構特征”，而不是公用事業廠商的“行為特征”。自然壟斷之所以是自然的，就是因為它是競爭的產物而不是行政的造物。正如不能因為狀元只有一個就把其它人逐出考場并指定某人成為狀元一樣，相反，狀元只能產生于參加考試的眾多舉子之中。同樣，假如經濟學特征意味著某公用事業市場應由一家廠商來進行壟斷經營更為經濟，那么應當通過公平競爭在眾多有實力的廠商中選擇最優者，而不是通過行政指定和排斥異己來強占這一壟斷地位。因此，主張通過行政手段來決定市場進入，以“防止重復投資、抑制企業過度進入”在邏輯上是極具誤導性的。某些人，甚至某些學者正是在這一點上有意或無意地充當了市場既得利益者的理論幫兇。中國公用事業的民營化如果試圖孕育出真正的自然壟斷，首先應該脫離行政壟斷的軀殼而寄生于市場競爭的母體。

　　產權歸屬與效率水平

　　2003年應邀在廣州參加第四屆中國公用事業民營化論壇時，我曾與一位律師圍繞中國公用事業的產權問題有過爭執。他認為中國公用事業行業效率不高的最重要原因是產權不明晰，而私有化是解決問題的最好途徑。對此我實難茍同。

　　我承認，私有化可能會使公用事業的產權關系變得比以往清晰。但如果清晰的產權就意味著效率的提高，那么如何解釋世界上每時每刻都在發生的某些產權關系相當清晰的私人企業破產的事例？作為公共博物館盧浮宮收藏的蒙娜麗莎每日為成千上萬的人們所鑒賞，假如這幅名畫深藏于一個私人保險柜里，我們又怎么去知曉和評價它價值高低？

　　事實上，民營化的目的并不僅僅是要解決中國公用事業的產權由誰來占有的問題。當前中國公用事業面臨的最大問題是缺乏有效競爭和競爭效率。例如，中國目前手機擁有量已經位居世界第一，但移動通訊收費標準依然居高不下，公用事業的規模經濟特征為何沒有表現出來呢？究其原因，消費群體已經難以從電訊行業的雙寡頭壟斷中享受競爭效益。因此，民營化的最重要目的之一是引入更多的經濟成分來同臺競爭，而不是進行單純的“角色替代”。關鍵的問題在于：無論是國有的或是私有的公用企業，都必須面對市場競爭和競爭效率問題。美國著名經濟學家斯蒂格利茨在考察了一些國家的公用事業所有制制度后指出，“加拿大有兩條鐵路線，一條由政府經營，一條由私人經營，它們在經營效率方面相差無幾”。英國在20世紀70年代對城市水務行業實行了私有化，而法國則一直在實行水務設施國有體制，其民營化僅限于水務設施的運營。2004年我應英國投資貿易部邀請考察英國城市水務行業，當問及私有的英國城市水務與國有的法國城市水務在效率方面孰優時，英國人則表現出異乎尋常的謹慎，而海峽對岸的法國同行卻毫不諱言地自我稱道。斯蒂格利茨對此曾經有過評論，“法國的許多國有化企業與私人企業一樣有效率�！�…政府企業與私人公司在效率方面的差別可能并不像認為政府總是無效率的流行觀念想象的那樣大，特別是在兩者都面臨某種程度的市場壓力和競爭壓力的情況下”。私有化僅僅表明財產的歸屬關系發生了變化，并不意味著產權的效率水平必然提高。況且民營化也不完全等同于私有化。

　　因此，在我國公用事業民營化過程中，不能將產權的形式歸屬作為首要目標，相反，應當將引入競爭機制和提高公用事業的運營效率作為改革的核心內容之一。否則，就有可能發生如同前蘇聯經濟改革過程中“扣錯第一個紐扣，其它的紐扣接著就自然扣錯”的情況。只要形成多種經濟成分的競爭氛圍，傳統的獨家壟斷態勢就有可能被打破，產權關系亦會日趨清晰，競爭效率遲早必然出現。在這方面，要放下意識形態的沉重負擔和擯棄心理偏好的朝三暮四去深入問題的實質。

　　民營化過程中的產業陷阱

　　公用事業的民營化不能簡單援引與一般競爭性行業相同的政策措施和習慣做法。這是因為公用事業的產業特殊性決定的，不了解這些就會陷入很深的“產業陷阱”，以下簡單舉例：

　　成本陷阱：投資成本與消費價格

　　眾所周知，與一般社會商品的價格由市場供需關系決定略為不同的是，公用事業產品或服務的消費價格在相當程度上取決于公用事業廠商的投資和經營成本。因此，若要保護公眾消費利益，首先要控制公用事業的投資和經營成本，繼而達到控制價格水平。

　　成本之水托升價格之船這一簡單的原理在實際中卻經常為人們，甚至為有些非常博學或精明的學者或官員所忘卻。一些地方或部門過于關注民營化的融資功能，或僅僅貪圖國有資產的簡單增值，見錢眼開，結果是，融資數量或資產出售價格增加了不少，但事后與廠商以成本為基數計算回報或價格時，發現公眾消費支出水平或公共財政還本付息數量也隨之水漲船高了。

　　規模陷阱：規劃能力與實現能力

　　某城市與外商洽談水廠投資規模時要求外商的日供水能力不得低于30萬噸。對方欣然同意，簽字儀式上杯盞交錯，皆大歡喜。項目建成并運營后，該市的主管部門心境大變，原來，該片區居民的日平均水消費數量根本達不到30萬噸，政府除了要按合同約定購買外商生產數量外，為了減少公共財政負擔，還不得不指示同一區域的其他國營水廠削減正常的制水能力。

　　公用事業要向公眾提供足額和連續的產品或服務，因此需要在規劃和投資時留有一定的“儲備能力”，以滿足峰值需求和今后的需求增長。但如果在民營化過程中一味貪大求全，顧前不顧后，缺乏科學和實事求是的態度，將會帶來嚴重的后果。

　　時間陷阱：經營期限與壟斷延續

　　中國各級政府歷來都十分重視對外資的引進。為此制定了各種優惠政策。這些優惠政策其中一項重要的內容就是給予外商投資足夠長的經營年限。

　　在公用事業利用外資的過程中，不少地方簡單地援引或照搬一般性行業外商投資優惠政策的內容，給予外資盡量長的經營年限，有些甚至達到50-70年。

　　公用事業的自然或經濟壟斷特征不僅有空間表現形式也有時間維系長度。長期以來，各國政府和理論界一直探討如何使自然壟斷的公用事業具有可競爭性的問題，其中一個焦點就是如何盡量縮短公用事業廠商的壟斷周期。在這種情況下給予公用事業廠商過長的經營年限，等于名正言順地允許它們在一個相當長的時段里以合法手段排斥或躲避競爭，從這一意義上講，盡管長的經營期限有助于民營資本的積極進入和穩定存續，但如果我們希望公用事業的民營化是一個持續的過程，就不能在第一輪的民營化中為第二、第三甚至更多的民營化輪次設置合法的時間陷阱或壟斷障礙。

　　價格陷阱：固定回報與固定價格

　　在中國公用事業管制理論研討中有兩個概念經常引發爭議，“固定回報”與“固定價格”。從字面上理解，前者指公用事業廠商的投資成本之上的限定收益率。而后者指公用事業產品或服務銷售價格的限定數量或水平。

　　兩個概念在理論定義上的劃分沒有為政策制定或執行者提供一目了然的通道。國家有關部門制定的《城市供水價格管理辦法》中規定，“引用外資等方式建設的供水設施的供水價格，還貸期間凈資產利潤率不得超過12%”，這或許應該理解為對公用事業某行業投資回報率的限定或固定(上限)。而國家另一時間緊急下發的文件又要求，“任何單位都不得保證外方固定回報”。而在具體執行過程中，很多地方都不分青紅皂白地將“不得保證外方固定回報”理解為“不給予外方固定價格”。這種混亂目前依然存在。

　　西方公用事業價格管制立法中有兩個基本法理，一是“公平收益”原理，即法律承認廠商享有獲得合理投資回報的權利，二是“不保證公平收益”原理，即雖然廠商享有獲得公平收益的權利，但如果他自身失誤，法律不能保證必須實現這一權利。這實際上揭示了“應有權利”與“實現權利”之間的關系。

　　根據以上法理，“不保證外方固定回報”的理論出發點肯定是正確的，而《城市供水價格管理辦法》的有關條款就值得商榷。不僅如此，那些不分青紅皂白將“固定回報”理解為“固定價格”的具體操作就更加荒謬。事實是，由于公用事業涉及到極為廣泛的公眾利益且又屬于壟斷經營性質，任何國家都不會允許廠商根據供求關系進行所謂市場自主定價，相反，必須要在一定時段內嚴格限定其利潤空間，或至少固定其價格水平，正如不能允許自來水企業在盛夏用水高峰時節任意漲價一樣。換言之，保證固定回報是錯誤的，但實行固定價格未必不對，實際上，中國在公用事業民營化過程中應該著力解決給予民營或外商投資者過高回報率的問題，而非給予其固定價格問題。

　　市場陷阱：資產重組與市場易手

　　近些年來，各地的公用企業紛紛進行資產重組，包括向非國有經濟成分或國外資本出售或轉讓資產設施。單從盤活國有資產的角度審視并無不妥。民營化肯定會對公用事業的產權結構和法人治理結構產生影響。

　　由于我國長期實行公用事業國有經營體制，加上公用事業本身的自然或地域壟斷特征，現有公用企業資產重組或售讓在產權結構和法人治理結構之外還會涉及市場結構問題，換言之，某些民營或外來資本也會試圖通過資產并購的捷徑來達到規避競爭程序，實現獨占市場的目的。從這一意義上講，公用企業的資產轉讓在某些情況下不可避免地會引發公用事業市場易手問題，而這僅僅是公用事業市場的非競爭性壟斷改變了資產所有制形式，而且會對公用事業行業下一步競爭機制的形成和民營化改革會造成障礙。因此，我們應當區分資產轉讓與市場轉讓之間的實質性差別，在資產并購與市場易手同時出現時要使資產并購首先服從競爭規則，確保選擇效率水平高而非僅僅是資本存量大的廠商進入公用事業市場。

　　民營化與政府管制

　　民營化不僅僅涉及市場主體的多元化，而且還包括政府功能的重塑。我國過去一直對公用事業實行以技術或行政隸屬關系為特征的“行業主管”模式，例如，鐵道部是各級鐵路運輸企業的行業主管。民航總局是民航公司的行業主管部門。郵電部曾是電信、郵政企業的行業主管部門。各級市政管理機構是本地區自來水、公共交通、供熱、供氣企業的行業主管部門。

　　“行業主管”管理體制在特定的歷史時期起到了積極的作用。但也必須指出，這種管制機構模式也有重大缺陷，一是偏重企業利益而忽視公眾利益，主管部門經常扮演本行業廠商利益的“政策保鏢”，例如一些消費者群體對某些公用企業的霸王行為或條款提出質疑或投訴時，被訴企業經常可以在本行業主管部門的相關文件規定中找到某種政策或法規依據；二是偏重產業政策而忽視競爭政策，例如聯通公司在剛剛進入市場時受到自上而下的各級郵電管理部門明目張膽地刁難和限制，其根本的原因就是其競爭對手中國電信當時的行業主管部門是原郵電部。諾貝爾獎金獲得者美國經濟學家斯蒂格勒嚴厲抨擊的所謂“廠商保護主義”或“管制俘獲”現象在我國公用事業傳統管理體制下是屢見不鮮的。

　　傳統的政府管理體制已經難以適應我國公用事業改革的形勢，而公用事業民營化的現實勢必對以行業技術或行政隸屬關系為特征的管制模式提出挑戰，在一定程度上割斷了“資產政府擁有，領導政府任命，經營政府控制”傳統的政/企紐帶關系。在此種情況下，如何重塑政府對公用事業的管制？

　　首先是要組建全新的、獨立的、專門的公用事業監管機構，重塑我國公用事業中的政/企關系，割斷政府部門與公用企業之間的利益聯系。政府監管機構與公用企業之間應由傳統的隸屬關系轉變為監管關系，由向企業負責轉變為向公眾負責，從體制上防止廠商保護主義或企業政策保鏢傾向。

　　其次要重新設計公用事業監管目標體系，將保護公眾利益和促進競爭作為這一目標體系中兩項最重要的指標并以此來設定監管部門的機構功能和責任，具體包括：

　　負責有關公用事業的政策和法規的起草、制定和頒布并監督公用企業通過競爭程序進入市場和依法從事經營活動；

　　維護公眾利益，主要體現在政府監管機構對公用企業的價格、服務等行為的控制和監督；

　　制定公用事業各個行業的產品和服務規范，包括質量、技術、安全、財務等監管和審計標準并在城市水務企業違規時進行經濟和行政處罰；

　　督促城市公用企業認真處理消費者投訴，并且在消費糾紛難以妥協時進行行政性仲裁。

　　公用事業民營化，如同其他社會治道的變化一樣，帶有濃重的理論迷思，充滿著意識形態的痕跡，是一個極其復雜的理性行為過程，需要從多視角、多層次和多方面進行探索，也需要從政府官員、學者、企業家和社會公眾的共同思考和協力實踐中尋找真諦。

　　周林軍 法學博士，重慶市發展和改革委員會外經處長兼重慶市世界銀行貸款項目辦公室主任，天則經濟研究所公用事業研究中心顧問，多年來傾心研究公用事業及管制問題，著有《公用事業管制要論》等著作和文章。

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