城市水務：融資和效率

　　趙旭

　　[導讀] 城市水務市場化改革到了一個改變思路的時候了，融資和效率問題不同，其出發點和目的也不同。要將投資和運營分開，用資本市場來解決融資問題，而效率問題則應通過構建有效競爭的市場來解決。

　　我們為什么要推動城市水務的市場化？“既可以解決建設資金不足的問題，又可以提高企業運營效率”，幾乎是這一問題的標準答案，也是地方政府在報批公用事業市場化項目方案時的標準用語。但筆者以為，這其中還大有可推敲之處，特別是，這到底是一件事還是兩件事？

　　首先，解決融資問題和效率問題所面對的不是同一個市場。解決融資問題，政府或企業要面對的是資本市場，打交道的對象是投資人，包括股東、股市、債市、銀行、基金、投行等等，他們所關心的是政府或企業的信譽、現金流量、與風險相匹配的贏利能力。而要解決效率問題，我們需要的是一個有效競爭的運營市場。相比較而言，解決融資問題相對簡單一點，因為一來中國已經有了資本市場，只是需要進一步完善，二來中國目前看來并不缺少資金，無論是內資還是外資。但解決效率問題就相對復雜，有效競爭的運營市場是不可能自然形成的，而我們目前的改革也還沒有能夠建立這樣一個市場。

　　其次，解決融資問題和效率問題的動力(壓力)來源也是不同的。缺乏建設資金使城市基礎設施不足，不僅會影響企業效益和規模，也會影響政府施政和百姓生活，所以各方面都有積極性來要求解決融資問題。但效率問題則完全不同，在一般競爭市場上，提高效率是企業生命之一，但在自然壟斷領域，企業并不需要通過提高效率來解決生存問題，不過消費者和政府(代表消費者利益)也會通過向企業施加壓力來要求其提高效率。

　　再次，融資問題和效率問題一攬子解決的做法提高了而不是降低了解決問題的難度。到目前為止，城市水務領域的市場化改革模式主要是BOT和TOT，雖然是希望將融資問題和效率問題一攬子解決而畢其功于一役，但實質上，地方政府主要還是偏重于解決融資問題。問題在于，資本市場和公用事業運營市場都有很高的專業程度，一攬子解決的BOT或TOT方案要求投資人擁有運營能力，或者運營商擁有投資能力，為了解決這個難題，中國實踐的結果是有相當實力的運營商(以國際水務巨頭為多)在為項目進行融資的同時獲得特許經營權(包括一個較長時間的運營權)。但他們本身并不是資本運營專家，所以并不能做到融資成本最小化，在特定情形下甚至有故意提高融資成本的激勵。但與此同時，一些國內投資人卻因為沒有水務運營能力而無法進入水務領域。

　　另外，一攬子解決使政策重點產生偏差，有效競爭的運營市場難以形成。在大部分BOT、TOT案例中，地方政府更偏重于招商引資的目標取向，從而使解決效率問題實際上變成第二位的目標，選擇投資人和運營商實際上變成只選擇投資人，一些規模小一些的水務運營企業由于無力提供巨額融資而被排除在競爭者之外，使有效競爭的水務運營市場難以形成。所以國內至今鮮見有效率高的水務企業兼并效率低的水務企業的案例。

　　最后，一攬子解決方案無法區分解決兩個問題各自的成本，使改革成效難以評估。在已有的市場化案例中，我們很難準確地、量化地評估改革后企業的運營效率是否提高了，提高了多少。但改革后一般水價或凈水采購價都上漲了，可是這種上漲很容易就被歸因于融資成本的上升。

　　從以上分析我們可以看到，融資問題和效率問題是兩個完全不同的問題，其動力來源不同、面對不同的市場、遵循不同的規律、有不同的政策需求、產生不同的后果，一攬子解決的方式模糊了兩個問題的界限而導致兩個問題的解決效率都打了折扣。如果說在前些年的改革中，由于各方面條件的限制如資本市場不發達等，一攬子解決有其合理性，那么，筆者認為現在已經是時候來思考城市水務改革的思路是否可以進行一定的調整，嘗試著將融資問題和效率問題分開加以解決，因為，解決融資問題和效率問題所需要的制度與政策環境是很不相同的。

　　簡單來說，將融資問題與效率問題分開，就是將投資與運營兩個環節分開，在資本市場解決資金問題，同時構建有效競爭的運營市場來解決效率問題。

　　在融資方面，我們應當而且可以更多地利用資本市場。

　　近年來，中國的資金可以說是非常充裕，各種合法與不太合法的外資蜂擁進入，銀行存款不斷攀高，民間資金更是苦于缺乏投資渠道而角逐于采煤和

　　所有這些都為城市水務融資提供了很好的平臺。地方政府或水務企業可以委托專業的融資顧問設計和實施融資方案，由于城市水務現金流穩定，只要地方政府誠實守信，必然可以吸引更多的投資人(包括那些對水務行業完全不熟悉的投資人)，也可以有更多的融資渠道和融資方式的選擇，從而通過市場競爭來降低融資成本。

　　效率問題的解決要稍稍復雜一點，關鍵是如何構建有效競爭的運營市場。

　　以城市供水為例，它具有很強的局部自然壟斷特性和不可替代性，公共部門經濟學認為，這樣的領域同時存在著所謂的“市場失靈”和“政府失靈”，也就是在沒有特別干預的情況下，完全依靠市場來提供這樣的產品是沒有效率的，但如果完全由政府來提供也會導致低效率。

　　針對這一問題，國內外專家都認為，PPP(Public-Private Partnerships)是有效的解決辦法，其強調的是，公共部門(政府)和私營部門在劃分責任邊界的基礎上通過各種形式的合作來共同提供特定的準公共產品。在不同的行業領域，公共部門的責任邊界有所不同，但主要是兩類，一是提供資金，主要是通過提供補貼或轉移支付來構建一個可以通過正常經營回收投資并獲取合理利潤的市場環境；二是監管，主要是監督企業提供符合要求的服務并維護消費者的利益。

　　PPP也有很多不同的形式，除了BOT、TOT以外，如委托運營、租賃經營、特許經營(狹義，不擁有基礎設施產權)等都是PPP的具體形式。相比而言，后幾種形式采用比較少，它們所具備的優勢還沒有被充分認識。首先，由于它們不涉及產權的轉移，降低了運營企業的準入門檻，使更多的運營企業可能加入競爭，從而形成充分而有效競爭的運營市場；其次，由于不涉及資本運作，運營企業沒有資本收益，就更為專注于提高運營績效，政府和消費者對運營績效是否得到切實改進也更容易進行量化的考核；再次，由于不涉及巨額資本投入，特許經營期可以設計得比較短，例如以5年為期，可以有效地避免締約后機會主義行為(利用在位優勢要挾政府或消費者)，對運營商更具約束力；最后，可能會有助于解決準入監管的一個難題，即目前各地普遍感到困惑的是否對投資人規定準入門檻的問題。

　　城市供水的運營關系到消費者的健康，對于運營商理應有準入標準的管制。但如果投資與運營問題一并解決，則國內沒有從事過水務行業的投資人就會被剔除在外。投資與運營問題分開后，準入資格是授予運營企業的，投資人可以通過購買足夠的企業股份而獲得準入資格；同時，國內所有現有的水務企業都具有水務市場的準入資格，就可以通過市場競爭獲得新的運營項目，利用自己的技術、人才、管理等優勢贏得新的業務，那些經營管理不善的企業就會被市場所自然淘汰。

　　投資與運營分離還能帶來另外一些好處。比如資產所有權與控制權和實際使用權的分離可以使國家在獲得融資的同時，仍然保持對戰略性資產的實際控制權，像管網資產就可以采取出售再回租的融資租賃方式。

　　從產生了世界最大的水務巨頭威立雅和蘇伊士的法國的實踐來看，城市水務資產大多是政府所有或社區法人(Community Corporate)所有。他們并不缺少建設資金，因而也不需要考慮融資問題。但公共部門的低效率問題是同樣存在的，所以委托運營、租賃經營和(狹義的)特許經營的采用非常普遍，實踐效果也很好。

　　趙旭 高級經濟師，北京天則經濟研究所國際合作部主任，天則經濟研究所公用事業研究中心特約研究員。

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