城市公交：在公益與盈利之間

　　錢璞

　　[導(dǎo)讀] 2002年底國家《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》出臺(tái)，明確市政公用事業(yè)可以實(shí)行特許經(jīng)營，隨后民間資本和外資紛紛搶灘公交行業(yè)，但是，由于公交行業(yè)所固有的公益性質(zhì)，政府必須承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，公交行業(yè)的市場化改革必須在企業(yè)的公益性和市場性之間取得平衡。

　　城市公共交通是個(gè)大市場，一方面在這個(gè)市場中經(jīng)營交通企業(yè)及客運(yùn)經(jīng)營者都應(yīng)當(dāng)遵循市場規(guī)律和經(jīng)濟(jì)法則；另一方面，公共交通具有的社會(huì)公益性也是一個(gè)不爭的事實(shí)，損害社會(huì)公眾利益的市場化改革注定是走不遠(yuǎn)的。我國城市公共交通風(fēng)風(fēng)雨雨走過的改革歷程，也是政府對(duì)行業(yè)的公益性和盈利性的雙重屬性不斷重新認(rèn)識(shí)和定位的過程。

　　承包經(jīng)營的興起與衰落

　　公共交通行業(yè)的市場化進(jìn)程最初可追溯到1985年。從二十世紀(jì)八十年代開始，交通緊張很快包圍了各大城市，中國城市交通也由此跨入了以“公交乘車難”為特征的“城市交通緊張初生期”。“乘車難”及由此反映出的城市公交經(jīng)營體制、票價(jià)、企業(yè)虧損等主要問題引起了政府的重視。1985年國務(wù)院以國發(fā)59號(hào)文的方式批轉(zhuǎn)了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于改革城市公共交通工作報(bào)告的通知》，提出了“以國營為主，發(fā)展集體和個(gè)體經(jīng)營”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改變城市公共交通獨(dú)家經(jīng)營的體制；在經(jīng)營方式上“可以實(shí)行全民所有制下的個(gè)人承包”。與以前一味強(qiáng)調(diào)公交企業(yè)的公益性不同，報(bào)告中提出“企業(yè)經(jīng)營完全實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧”，肯定了企業(yè)的經(jīng)營性質(zhì)，雙重屬性的明確給予城市公交以更加合理的定位，

　　有了政策依據(jù)，個(gè)人承包經(jīng)營在各個(gè)城市迅速發(fā)展起來，并且在一定時(shí)期為培育公交市場、解決國營公交企業(yè)資金短缺、方便居民出行做出了一定貢獻(xiàn)。但由于承包承包經(jīng)營往往采用掛靠公司形式下的單車承包經(jīng)營，這一特點(diǎn)決定了這種經(jīng)營模式的“包盈不包虧”，也就是說公交車獨(dú)自承擔(dān)著公交車經(jīng)營的盈虧風(fēng)險(xiǎn)，為了獲取最大利益，公交公司往往會(huì)最大限度地允許私人車主掛靠經(jīng)營，并且公司與個(gè)體車主之間松散的承包關(guān)系，導(dǎo)致了承包過程中存在層層轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象。因而這種模式帶來的弊端也很明顯，如無序競爭、票價(jià)混亂、難以監(jiān)督和管理等。海口一度出現(xiàn)幾十家經(jīng)營公司，近千個(gè)經(jīng)營個(gè)體進(jìn)行運(yùn)營的狀況。目前這一經(jīng)營方式正在逐漸淡出大城市的公交市場，但在一些中小城市以及城市大巴專線、小公共汽車市場仍多采取此種經(jīng)營方式，作為城市公共交通主體的一種補(bǔ)充。

　　民間資本的激活

　　城市市政公用事業(yè)市場化改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，都是由投融資體制改革所帶動(dòng)的。2001年12月11日，國家計(jì)委發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》，向民間資本進(jìn)入公交行業(yè)打開了大門，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。2002年底國家出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》中，明確了公用市政行業(yè)建立政府特許經(jīng)營制度。

　　民間資本向城市公交行業(yè)的挺進(jìn)是一種逐步滲透的發(fā)展過程。事實(shí)上在國家政策正式出臺(tái)前，民營資本已經(jīng)涉足其間，我們可以將一系列重要政策的出臺(tái)或事件的發(fā)生視為轉(zhuǎn)折性標(biāo)志，這些事件更主要地體現(xiàn)了一種趨勢(shì)。

　　2002年4月18日，成都市政府第76次常務(wù)會(huì)原則通過《成都市市政公用局關(guān)于首次公共汽車線路特許經(jīng)營權(quán)出讓的實(shí)施意見》。成都公開拍賣6條公共汽車線路為期8年的特許經(jīng)營權(quán)，在全國首次實(shí)現(xiàn)了公共汽車線路資源的市場化配置。最終，四川華神集團(tuán)股份有限和成都永誠建安工程有限公司競得這6條公交線路的經(jīng)營權(quán)，這樣民間資金就第一次在成都公交上“突圍入場”。此次公交線路有償出讓共吸引到4500萬元社會(huì)資金。

　　隨著公交市場的放開和國有公交公司改制，公交行業(yè)以其投資回報(bào)穩(wěn)定吸引民營資本的注意，民間資本紛紛進(jìn)入這一領(lǐng)域，率先徹底實(shí)行民營化的全資民營城市公交企業(yè)是湖北省十堰市公共交通集團(tuán)有限公司。

　　2002年11月，十堰市政府提出了向外資和社會(huì)開放十堰市公交市場的改革舉措。2003年4月29日，溫州五馬汽車出租公司正式簽下了收購十堰市公交集團(tuán)的合同，以3816萬元獲得了十堰市公交公司68%的股份，剩余32%的股份被1510名原單位職工持有，組成新公司——十堰市公交集團(tuán)有限責(zé)任公司，每年出資800萬元買斷十堰市已開通的23條公交線18年的經(jīng)營權(quán)，成為國家出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》后，第一家搶灘公交市場的民營企業(yè)。十堰公交民營化雖然稱不上是“石破天驚”之舉，但其影響及意義超出了事件本身。在新政策以及相關(guān)事件的示范效應(yīng)下，民間資本開始被激活。

　　前有政策開路，后有逐利資本的推動(dòng)，加上政府自身的需求，各地政府紛紛放開公交運(yùn)營市場，出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)各種資本的進(jìn)入，由國有公交企業(yè)“一統(tǒng)江山”的壟斷局面逐漸打破。南京公交公司將其資產(chǎn)進(jìn)行拆分，與其他社會(huì)資本又組建了四家公交企業(yè)，形成競爭經(jīng)營的局面。上海巴士實(shí)業(yè)(集團(tuán))股份有限公司則是上海一個(gè)重要的股份制私營企業(yè)，公司從1997年開始進(jìn)行跨地域的業(yè)務(wù)開拓，先后組建了湖南株洲巴士、長沙巴士和江蘇常州巴士、蘇州巴士等公司，打破了公交市場的地域性壟斷經(jīng)營。青島、深圳、杭州、南寧四大城市公交結(jié)盟，共同成立青島宏達(dá)巴士股份有限公司，打破了從前“一個(gè)城市一個(gè)攤”的公交市場局面。

　　外資在內(nèi)地市場的攻城略地

　　在我國市政公用事業(yè)尚未明確允許外資參與經(jīng)營的情況下，廣州市政府就敢于第一個(gè)吃“螃蟹”。1993年12月，廣州市政府利用外資和民營資本辦城市公交，由廣州電車公司與澳門新福利巴士公司合作成立國內(nèi)公交系統(tǒng)首個(gè)中外合資企業(yè)——廣州新福利巴士服務(wù)有限公司，獲得26條線路的經(jīng)營權(quán)。但在隨后的十余年間，由于政策上的制約，外資進(jìn)入內(nèi)地市場的步伐并不快。隨著我國公共事業(yè)市場化改革的推進(jìn)，在建設(shè)部下發(fā)的《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》中，也提出了鼓勵(lì)境外資本以合資、合作或委托經(jīng)營等方式參與公共交通投資、建設(shè)和經(jīng)營。外資看到內(nèi)地公交行業(yè)潛在的市場和盈利空間，開始加快了進(jìn)入的步伐。

　　香港九龍巴士是當(dāng)前世界上規(guī)模最大、贏利狀況最好的巴士公司之一。2003年九龍巴士入主深圳公交，獲得了深圳市公共交通(集團(tuán))的35%的股權(quán)。這一大手筆，使得港資可以在今后以新的合資公司名義下經(jīng)營的所有線路上獲得權(quán)益。2004年2月，九龍巴士投資再次出資1.35億人民幣，持股45%，合資組建了無錫九龍公共交通股份有限公司。九龍公共交通股份有限公司是全國公交系統(tǒng)第一家股份制合資企業(yè)，也是國內(nèi)第一家公用事業(yè)型國有企業(yè)整體改制為港商投資股份制企業(yè)。

　　進(jìn)入內(nèi)地公交市場的外資基本上來自港澳地區(qū)。港資中以冠忠巴士為經(jīng)營內(nèi)地市場的先來者，其后香港九龍巴士，新世界創(chuàng)建旗下新巴及雅高都開始在全國各地攻城略地。目前九龍巴士進(jìn)軍的城市包括無錫、深圳、北京、大連、天津等，冠忠巴士在上海、廣州、重慶等地開辟市場，此外在成都、昆明、南京、南寧、合肥、泰州等地城市公交也都有港資的介入。僅在廣州的外資公交企業(yè)就有新福利等5家企業(yè)。而新加坡的康福德高則占據(jù)了沈陽公交客運(yùn)市場的半壁江山。

　　對(duì)從事城市公交運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)，由于有一定的公益性質(zhì)，政府還是傾向于內(nèi)資管理。因此目前尚未有外資獨(dú)資公交企業(yè)出現(xiàn)。

　　無利不起早

　　民間或外資進(jìn)入公交運(yùn)營領(lǐng)域絕非是要做慈善事業(yè)，“無利不起早”的私人資本特性和行業(yè)的自然壟斷性必然會(huì)影響到公共利益。而保證投資回報(bào)的源泉就是價(jià)格。價(jià)格是公共交通市場化改革中最敏感的問題之一，價(jià)格的高低一方面直接關(guān)系到項(xiàng)目投資者能否獲得利益回報(bào)，從而影響資本進(jìn)入的積極性；同時(shí)也是民眾最關(guān)心的問題，直接影響他們的日常出行行為，因此公交票制的改革往往成為當(dāng)?shù)馗鞣嚼�益主體爭論的焦點(diǎn)話題。

　　上海市早在1996年已取消公交月票制度，南京、西安、長春、深圳等十幾個(gè)城市也先后取消了公交月票制度。但是取消月票制度不等于取消公交的公益性，上海、廣州等在取消月票制度的同時(shí)，提出了對(duì)職工，特別是對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)貼辦法。先不論補(bǔ)貼機(jī)制是否合理，重視公眾利益必須要成為一項(xiàng)公共政策出臺(tái)前首要考慮的因素。可以肯定的是，公交公司和公眾的利益訴求并不是完全一致的，有時(shí)還存在相當(dāng)大的分歧，但是最終的結(jié)果是要在社會(huì)福利最大化和保護(hù)投資者利益之間尋找一種平衡。

　　誰來保障公眾利益

　　對(duì)于城市公共交通市場化這一問題，反對(duì)的聲音也是十分強(qiáng)烈的。其理由主要有二：一是擔(dān)憂市場化改革后，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為以追求贏利為目的，最終會(huì)損害人民群眾的利益；二是與“公交優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略有沖突。尤其在一些大城市，由于私人小汽車數(shù)量的迅速增長，使城市交通面臨越來越大的壓力。而在公共交通與私人交通之間的競爭中，私人交通工具的舒適以及“門對(duì)門”的特點(diǎn)，使得公共交通顯然處于劣勢(shì)地位。如果再將公共交通完全推向市場，增加百姓出行的成本，將減少公交對(duì)百姓的吸引力，無益于公交優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施。

　　這些反對(duì)聲音的出現(xiàn)與公交行業(yè)市場化進(jìn)程中部分地方政府的做法不無關(guān)系。政府進(jìn)行市場化改革的初衷往往包括三個(gè)方面：一是解決城市公交行業(yè)發(fā)展的資金窘境；二是減輕政府對(duì)公交行業(yè)的補(bǔ)貼，緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)；三是期望借助放開市場，多家競爭來提高公交服務(wù)水平，從質(zhì)到量上滿足居民的需求。但在現(xiàn)實(shí)操作中，一些城市政府把對(duì)公共交通的支持、投資和政策補(bǔ)貼作為一種負(fù)擔(dān)，將公交的市場化改革當(dāng)作是一次“甩包袱”的機(jī)會(huì)。從公用行業(yè)角度看，政府作為出資人盡管可能不是公用行業(yè)中最有效率的運(yùn)營主體，但是作為關(guān)系民生的公用行業(yè)來講，政府始終是相關(guān)責(zé)任的直接承擔(dān)者，應(yīng)通過對(duì)企業(yè)制定各種管制政策和進(jìn)行一定的行為約束以確保整個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最大化。

　　公交企業(yè)擁有相對(duì)于政府的獨(dú)立利益，政府職能部門也不應(yīng)直接參與企業(yè)的經(jīng)營，作為特許權(quán)的授予者和公共利益的代表，政府應(yīng)從總體上規(guī)劃出讓的線路、數(shù)量、期限，規(guī)范公交市場競爭秩序。市場經(jīng)濟(jì)最大的特點(diǎn)一是配置資源的基礎(chǔ)性作用；二是通過競爭提高效率，達(dá)到成本最低化，效益最大化。對(duì)于公共交通來說，雖然在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域可以模擬市場機(jī)制進(jìn)行競爭，但是一旦實(shí)行特許經(jīng)營，實(shí)質(zhì)上必然派生出特許情況下的壟斷性，因此事后對(duì)于企業(yè)和市場的監(jiān)管對(duì)于保障公共利益也是至關(guān)重要的。

　　尋找平衡點(diǎn)

　　市場經(jīng)濟(jì)的贏利性與公交所要承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)是有矛盾的，但與公交企業(yè)的市場化運(yùn)作并不完全矛盾，公交的公益性并不排斥市場化的運(yùn)作規(guī)律，市場化改革必須在企業(yè)的公益性和市場性之間取得平衡。公交行業(yè)的公益性是政府應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)基本職責(zé)，要公交企業(yè)承擔(dān)起本應(yīng)是政府的社會(huì)義務(wù)，就必須建立起彌補(bǔ)企業(yè)因承擔(dān)公益福利性而帶來損失的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。那種既要馬兒跑得好，又要馬兒不吃草的想法是不現(xiàn)實(shí)的，也是不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，更無益推動(dòng)公交行業(yè)的市場化改革進(jìn)程。

　　2004年3月建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公交的意見》中，提出爭取用5年左右的時(shí)間，基本確立公共交通在城市交通中的主體地位。特大城市將基本形成以大運(yùn)量快速交通為骨干，常規(guī)公共汽電車為主體，出租汽車等其他公共交通方式為補(bǔ)充的城市公共交通體系，城市公共交通在城市交通總出行中的比重達(dá)到30%以上。大中城市將基本形成以公共汽電車為主體，出租汽車為補(bǔ)充的城市公共交通體系，城市公共交通在城市交通總出行中的比重在20%以上。按照這一戰(zhàn)略，我國城市公交行業(yè)面臨非常好的發(fā)展機(jī)遇，存在著一個(gè)巨大的市場。但是如果沒有處理好企業(yè)的盈利和社會(huì)公益之間的關(guān)系，就很難達(dá)到這一目標(biāo)

　　錢璞 北京天則經(jīng)濟(jì)研究所公用事業(yè)研究中心研究員

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