評議新農村

　　陳錫文、盧邁、柯炳生、劉守英四人談

　　《財經》主持人語

　　早春3月召開的全國人大、政協“兩會”上，代表、委員正在熱議“十一五”規劃。其中一個亮點，便是“新農村建設”。

　　“社會主義新農村建設”這個新詞匯廣為公眾知曉，可追溯到去年10月中共十六屆五中全會審議通過的“十一五規劃建議”，其中提出要“扎實推進社會主義新農村建設”；2005年12月31日，中共中央、國務院下發《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》。這是2004年以來第三個中央一號文件。按慣例，中央一號文件被認為是執政黨重視該項工作的象征，這份最新的一號文件條分縷析地提出了現階段破解“三農”難題、改變“城鄉分治”現狀的新政策框架，即“社會主義新農村建設”。

　　一號文件認為，“三農”問題已經成為當前中國經濟和社會和諧發展的主要矛盾之一，因而把新農村建設作為解決這一矛盾的主要辦法。

　　一段時間以來，官方和學界對“新農村建設”的闡釋，可謂大張旗鼓，濃墨重彩，社會各界都對這個詞匯也已耳熟能詳。但是，圍繞這個概念，仍然存在一些爭議。比如，有人把新農村建設理解為“新村建設”，認為就是修路架橋，村舍整潔；有人擔心國家是否有足夠的財力反哺農村；還有人擔心新農村建設會延緩城市化和工業化進程；等等。

　　在這樣的背景下，《財經》近日邀請幾位專家來到編輯部，就“新農村建設”問題展開探討。他們是：中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文、中國發展研究基金會秘書長盧邁、農業部農村經濟研究中心主任柯炳生、國務院發展研究中心研究員劉守英。

　　社會主義新農村建設是“十一五”規劃的一個要點。“兩會”上對這個問題的討論也很熱烈。本刊期許，此次討論或可澄清一些疑問，引發社會各界對這個問題更細致而微、更可具操作性的關注；并惟愿“新農村建設”能夠切實推進。

　　“新農村建設”不是重起爐灶

　　社會主義新農村建設和現代化建設、農村實現全面小康、“三農”工作本來就有緊密的內在聯系，不是另起爐灶，但這意味著今后解決“三農”問題的力度要加大，任務更艱巨

　　《財經》：“建設社會主義新農村”是“十一五”規劃中非常重要的部分。但圍繞這個概念，存在一些爭議。比如，有人把新農村建設理解為“新村建設”，認為就是修路架橋，村舍整潔；有人擔心國家是否有足夠的財力反哺農村；還有人擔心新農村建設會延緩城市化和工業化進程。應當如何正確理解這個概念？

　　陳錫文：首先必須清楚，社會主義新農村建設和現代化建設、農村實現全面小康、“三農”工作本來就有緊密的內在聯系。社會主義新農村建設并不是“另起爐灶”，必須堅持以經濟建設為中心，穩定農村以家庭承包經營為基礎、統分結合的經營體制，不涉及生產資料所有制的變化。

　　關于新農村建設，可以有五句話——“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。可是有的人就記得一句話，就是“村容整潔”，就變成了搞新村莊，蓋房子、搞規劃等。這是不對的，這就把新農村建設簡單化了、庸俗化了。

　　另外還應當明確，建設社會主義新農村是一個長期目標。現代化建設有多長時間，新農村建設就有多長。正因為如此，中央領導強調，建設新農村是一個與現代化建設同步的過程，要充分認識其長期性、艱巨性和復雜性。在穩定現行農村政策的前提下，新農村建設意味著今后解決“三農”問題的力度要加大，任務要加重。

　　柯炳生：新農村建設涵蓋了所有“三農”問題，是新階段中央解決“三農”問題的一個統領。建設社會主義新農村，在理解上要避免兩種偏向。其一是把新農村建設理解為“新村建設”或“村莊建設”；其二是把新農村建設狹隘地理解為農民問題和農村問題，沒有農業問題。事實上，農業在國民經濟中具有基礎性的地位，提高農業綜合生產能力，關系中國經濟和社會發展的全局。

　　《財經》：那么，中央在這個時候提出“建設社會主義新農村”，用意何在？

　　陳錫文：中央之所以提出“建設社會主義新農村”，主要有三個原因。

　　第一，目前農村與城市相比，無論是基礎設施還是公共服務，在整體上比較落后。這個現狀必須有所改變，這是社會公平和正義的要求；

　　第二，“十五”期間，中國的國內生產總值、財政收入、固定資產投資總規模都增長了一倍，國家的實力比過去大大增強，逐步有能力做這件事情；

　　第三，只有把農村建設好了，啟動了農村市場，才能從根本上改善整個國民經濟的生產和貿易結構。

　　劉守英：這次提出新農村建設，表明了決策者要根本解決我國城鄉“二元結構”的決心。前幾年中央連續幾個“一號文件”，已經讓人們看到政府在解決“三農”問題上的實際努力，農民開始得到實惠；但是，光在“少取”上下工夫，不足以扭轉這種局面。農民這幾年的日子是好過了些，但城鄉收入差距拉大，2005年城鄉居民收入差距達到3.22∶1，而且近年來呈現擴大趨勢。傳統農區處于凋敝狀態，農村公共品投入嚴重不足，公共服務缺位，支撐農村發展的基礎設施陳舊，一些已經被消滅的傳染疾病在有些農村死灰復燃。因此，必須調整國民收入分配格局和城鄉投資結構。

　　柯炳生：我國的城鄉差別表現在很多方面。從國民收入分配的角度看，可以劃分為一次分配差別和二次分配差別。一次分配差別主要體現在城鄉收入差別和吃穿用住行等消費水平差別方面；二次分配的差別主要表現在生產和生活基礎設施；社會事業，包括教育、衛生、文化等等；社會保障，包括養老保障和最低生活保障等。

　　一次分配造成的差別，農民個體可以通過自己的努力加以縮小；二次分配造成的差別，主要原因是政府在財政支出結構上重點傾向城市，農村獲得的較少。解決二次分配所造成的差別，主要靠政府調整國民收入分配格局，增加對農業和農村的財政支出，即“讓公共財政的陽光普照農村”。

　　傾斜還是補償？

　　應彌補農村公共品投入的不足，財政和金融投資合理地向農村傾斜

　　《財經》：不過，強調建設新農村，就涉及了增加對農業和農村的投入。這方面目前應當如何布局？

　　陳錫文：目前新農村建設的目標和任務已經有了，但并沒有具體到投資的來源、資金使用的原則，這些還需要進一步研究。比如說公路，從鄉鎮到村的路，國家應該出錢。但村里到農戶的公路怎么辦？誰來拿錢？這些問題都非常復雜。

　　回顧28年前的十一屆四中全會，當時有兩條很具體的政策，可惜后來一直沒有做到，這可能是農村發展滯后的重要原因。一是當時明確提出財政支農支出占財政支出的比重增加到18%。可是，這一條從來沒有達到過，連12%都沒有達到；二是1979年十一屆四中全會的決議中，明確規定要對農村開辦低利、微利的長期貸款，主要用于搞設施，搞建設，而且規定貸款期限可以是15年、20年甚至到本世紀末，也就是20年以上。這一條也幾乎沒有落實。20多年過去了，由此造成的城鄉差距確實是不得了。

　　劉守英：城鄉居民收入差距拉大和傳統農區的凋敝，是否與我們的宏觀政策有關？也就是說，我們在宏觀政策上有沒有失誤？我感覺是有的。

　　首先，從財政政策來看，上一輪積極財政政策(1998年及其后啟動內需的政策)通過財政啟動投資和消費，增長主要在城市，城市基礎設施投資和房地產投資大幅增長，而農村增長很弱。由于政府在城市和農村公共投資方面的失衡，形成城市繁榮、農村凋敝的局面。

　　其次，從金融政策來看，金融投放的主體也是在城市，為了進行城市基礎設施投資，各地的城市通過土地抵押融資，在一些地方的城市基礎設施投資中，金融占到60%-70%。而在農村則是另一種局面，國有銀行或紛紛從農村撤出，或減少營業網點，銀行只存不貸，導致農村金融資金流出，金融服務嚴重不足。

　　要解決農村公共品投入不足問題，就必須在財政和金融政策上作出調整，改變財政和金融在城鄉的投資失衡局面。

　　柯炳生：這次一號文件有兩個亮點，即重視農村教育和農業科技。建設新農村要靠新農民，基礎教育是培育新農民的基礎。有了新農民，還需要新技術。從長期發展看，科技是關鍵。按城市化和工業化的進程中，我國耕地面積將繼續不斷減少，糧食需求將不斷上升，糧食供求壓力將與日俱增。增加糧食進口是必然的，但中國這么大的國家無法完全依賴國際市場。

　　要解決糧食缺口問題，只能通過土地單產的提高，而單產的潛力取決于國家對科研以及用于改善水利設施等的投資。一號文件提出，“把農業科研投入放在公共財政支持的優先位置，提高農業科技在國家科技投入中的比重”，這是非常重要的一點。現在的關鍵在于落實。當然，也要對科研管理體制進行改革，給研究人員提供寬松的環境和有效的激勵。

　　盧邁：新農村建設要投資，其資金總量要和經濟發展水平相適應，要認真地測算和選擇。很多事情國家可以扶持，但不能包辦；要想辦法動員農民，以政府投入帶動農民自己的投入。至于花多少錢、辦什么樣的事，還是要農民民主決策。

　　《財經》：如果要向農村投入很多錢，國家有沒有能力承擔？如何承擔？

　　陳錫文：我看主要是決心問題。當然僅僅靠每年財政新增的量是很難的。去年政府財政總體增加5200多億元，全國財政收入共有31600多億元，除了對地方的轉移支付和專項資金，真正中央政府能支配的只有9000多億元，外交、國防等全在這里面算賬。光靠中央財政增加支農投入，難度是很大的。

　　但也不能說財政沒有一點力量。第一，每個中央部門都有固定資產投資，每個部門都有事業經費，過去大家眼光主要瞄著城市，今后是不是可以適當向農村傾斜？地方財政預算中也就可以擠出一塊資金，用于新農村建設。其次，從現實狀況看，也是有可能的。目前至少看得到兩筆錢：第一筆是全國近700個市每年從財政收入中提取的市政建設維護費，總數大約是800多億元；第二筆是國有土地出讓金純收益，2004年各地政府獲得的土地出讓金純收益是2339億元。這兩項合起來就是3000多億元。

　　劉守英：在考慮加大農村公共投資時，有兩個問題必須要注意。一個是，財政政策已經從積極轉向穩健，新農村建設部分的財政投資如何與這一轉變相吻合？ 另一個是，應該汲取上一輪財政投資的教訓——所有的投資是否都要政府投資？是不是都投到基礎設施上？在我看來，解決農村凋敝的問題，基礎設施投資當然重要，但更為重要的是政府投資應該在社會投資上下工夫，應將精力放到真正能夠見效的社會公共品上，比如農村義務教育。如果財政重點投資義務教育，則會讓基層財政發生重要變化。

　　柯炳生：城市反哺農村、工業反哺農業，不僅僅是補貼。我國無法靠補貼解決農民的收入問題，目前的各種補貼水平占農民純收入的比重很小，不到1%。反哺的重點是加強政府對農業和農村的公益性服務，包括加大用于農村基礎設施的投入和用于農村社會事業的投入等。補貼和支持不是一回事。補貼是收入政策，目標是解決收入問題；而支持則主要是促進產業的發展。要發展農業，主要是靠各種支持措施。補貼對促進生產的作用比較小。補貼的政治意義大于經濟意義。

　　《財經》：陳錫文剛才談到土地出讓金收益，這可能是現在最引人關注的政策取向之一。土地出讓金用于“三農”，是否可以這樣理解？

　　陳錫文：原來的有關條例規定：土地出讓金的純收益要用于土地開發。但不少地方理解成主要用于城市土地開發。此次中央規定，土地出讓金純收益的15%必須用于農業。不久前中央領導同志也曾就此提出要求，今后土地出讓金主要用于農業，建設新農村。“主要用于”意味著一定時間內應當至少是50%以上用于農業。如果按2004年的土地出讓金收益總共2300多億元來看，如果“主要用于農業”，那至少是1300億元。這可是真金白銀。

　　除此之外，目前還有兩個方面可以想辦法。一是為新農村建設發債行不行？二是金融怎么支持農村。

　　劉守英：土地出讓金這一塊用到農村投資，必須要找到切實可行的辦法。在一些發達地區，這一塊資金確實很大，有的占到預算外收入的60%。但這一塊目前主要用于城市基礎設施投資，占到30%。地方政府之所以熱衷于這一塊，主要是因為他們可以通過賣地獲得城市投資資金。如果要他們把這一塊拿出來搞農業投資，他們勢必會把土地開發成本做大，土地出讓凈收益會突然“蒸發”。

　　另一個現實問題是，土地出讓金主要是發達地區比較大，中西部農區很小，而后者才是急需公共投入的地區。如果指望土地出讓金，就意味著將東部地區的土地出讓金調到中西部去用，看來也是一個問題。在我看來，我們可以規定一個土地出讓金用于農村投資的比重。但更現實的是，要把土地有償使用費這塊錢用好，用對地方。

　　《財經》：建設新農村肯定要增加投入。誰來合理分配這筆資金，確保資金的使用效率？

　　陳錫文：一提到整合，就涉及復雜的利益關系，很難操作。上一個“一號文件”提出了基本原則，就是各中央職能部門掌握的資金渠道不變，照樣可以向下撥；但這個錢到了縣里，縣級可以整合財政支農資金，集中力量辦事；所謂“渠道不變，各出其錢，捆綁使用，各計其功”。現在最重要的還是把縣級財政給解決好。

　　盧邁：我們需要資源的整合，集合中央和地方的力量辦事，但還需要在此基礎上大力推進公共預算改革。第一是部門預算透明；第二是必須貫徹公共預算的公平原則，比如新村建設應該達到一個什么標準，就應該有多少的投資，不需要各地“跑部進京”；第三是要有績效評估，要建立行之有效的監督機制。

　　《財經》：除了財力投入，政府需要提供哪些基礎服務？政府服務還應包括哪些？

　　柯炳生：這個問題必須從長期來看。第一是加大對科研的支持；第二是基礎設施建設，比如保護好土地，提高地力，提高抗災能力，建設水利設施等；第三是政府服務，像防控禽流感、動物疫病防治，這些都是政府的事。這些政府服務體系的加強，都是比較復雜的問題，需要長期的努力，而不是短期內可以表現為“政績”的。

　　權衡機會成本

　　搞“新農村建設”會不會喪失發展的機遇？如果“農村建好了，農民不愿意進城”怎么辦？

　　《財經》：對于“建設新農村”，現在有一個疑慮，就是會不會影響工業和城市化的發展，對整個宏觀經濟增長會不會有影響？

　　陳錫文：搞新農村建設會不會錯失機遇？把土地出讓金拿出來，城市化和工業化是不是會受影響？有些人很擔心，“搞新農村建設，別把農民的胃口吊得太高了”等等，學界也有不同看法。

　　我不同意這個說法。這個看法的潛臺詞是說城鄉差距是正常的，不可避免，不這樣不行。長期以來，在計劃經濟模式下，我們形成了一種傳統觀念，農民、農村的事情就主要靠農民來辦。這一觀念是過去的國情決定的。但這只是一種權宜之計，不能說就應該這樣。現在國家的實力已經大有不同，仍堅持這種說法，就沒有道理了。

　　發展農村不會讓中國喪失機遇。外國人來投資，原來以為中國是13億人口的大市場，進來后才發現有10億人不是消費者。于是這些外資企業就拼命出口，貿易摩擦越來越多。其實外商巴不得你13億人口都買他的產品。

　　《財經》：解決“三農”問題，是否還是要靠農村勞動力向城市轉移？人們也在討論，加強新農村建設與城市化是什么關系？農村勞動力的成本提高了，會不會延緩農民向城市轉移的進程？

　　陳錫文：這個說法很有代表性，但這是誤解。

　　首先是城市化比率到底能有多高？2004年底，國家統計局統計的城市化水平是43%，而城鎮化速度是每年1.5%。如果按一種計算方法，到2025年，中國的城市化率就可以達到60%以上。這個算法存在非常大的誤導。因為這個統計把1億多農民工計算為城市人口，而這些人根本不是城里人。這個群體在城市沒有住房，沒有穩定的就業，沒有納入城鎮社會保障。

　　所以，說每年1.5%的城鎮化速度，很快就能把中國的城市化水平提高到60%，我絕對不相信。現在城鎮居民人均可支配收入是農民的人均純收入的三倍多。2005年全社會固定資產投資共8.8萬億元，在農村的投資不到1.4萬億元。即使中國在未來15年內在農村投資四五萬億元，農村又能好到哪里？

　　據專家說，到2025年左右，中國人口將達到峰值是14.5億人。現在我們的城市化比率是43%，即使將來真的達到60%，至少還有40%在鄉下住，實際上大約6億人口在農村生活。為了這6億人，也應該加強農村建設；即使100年后，中國也達不到美國那樣農民特別少的局面。所以，不存在“農村建好了，農民不愿意進城”的問題。

　　劉守英：農民進城的進程是不可逆的，農村建設有所改觀也不可能改變這個進程。中國的工業化，實際上主要是由幾片地區的高度工業化拉動的，珠三角、長三角，廣泛一點說還有環渤海地區。每年全國農村的剩余勞動力就是向這幾片地區涌動，才有近20年農民工工資不變的現象，奠定了中國工業的競爭優勢。但是，這些地區現在面臨土地稀缺、要素成本上升的現實，也要解決工業高度化后城市化不足的問題，一些勞動密集型產業不得不向周邊和中西部地區轉移。

　　工業的地區性轉移面臨巨大挑戰，那就是，這些地區能否承接這種轉移？轉移是需要條件的，除了勞動力價格低廉，更為關鍵的是制度環境。大多數地區不缺前者，但缺后者。中國的工業發展更多是集群式的、一片片的發展的，比如一個村都是做某種產品的延伸，這種集群式發展要轉移就不是單個轉移，而是成片轉移。這種轉移對地方政府的政策要求更高，對一個地方的制度環境要求更高。

　　改革征地制度

　　全國每年有400多萬畝的建設用地，其中真正征用農地的大約250萬到280萬畝。目前最緊迫的問題，就是如何解決每年這近300萬畝征地的問題

　　《財經》：在資金投入的同時，新農村建設需要進行哪些相應的體制創新？

　　陳錫文：最需要改革的是土地制度。現在法律規定土地集體所有，本集體經濟組織的成員可以承包本集體經濟組織的土地，基層干部不能隨意動地。但是這個法律關系面臨一個現實問題——如何處理人地關系的變動？這就涉及一個問題：誰是農村集體經濟組織的成員？本集體經濟組織的成員資格講不清楚，有權者就會利用行政權力調整土地。

　　《農村土地承包法》是一個保護農民不失去土地的制度，30年不變，其實30年后也還是不變。但農民如果娶了媳婦、生了兒子，他就要求分地，他說他的兒子享有這個集體經濟組織的成員權。關鍵的問題還是這個成員權怎么界定？是從一個時間點開始，土地的承包權完全確定，今后“增人不增地，減人不減地”，還是只要你生了孩子或戶口遷到這個村，就一定享有這個成員權？

　　這個成員權問題非常重要，可否確定在一個時間點，比如農村土地二輪承包時，把這個土地承包權確定下來，不再調整。至于這個具體的時間點，可認真細致研究。總之，應由此把農村集體經濟的產權制度說清楚。

　　《財經》：提到土地問題，學界爭議比較多的是土地的私有問題。比如有的學者提出，農民的承包地是不是給農民算了？這樣土地可以成為商品，農民可以通過賣地獲得利益。

　　陳錫文：這個問題相當復雜。土地成為商品的前提必須是農民可以不要土地。目前確實有一些地方，相當多的農民可以不靠土地生存，但是大部分地區的農民還是不行。

　　主張土地可以自由買賣，首先要考慮你追求的目標是什么？引發的矛盾是什么？應對的政策措施是什么？這些問題沒有考慮好，恐怕不能一下子放開。現在的政策是允許流轉，而不允許兼并。

　　土地值錢是在什么時候？就是在土地變為非農建設用地的時候。但是，中國不能把所有的土地都來搞城市化、蓋房子。要搞清楚，可以幾十倍增值的土地在中國到底占多少？市場的需求是多少？也就是真正靠賣地能夠賺錢的農民，比重到底有多少？到底能賣出多少地？有多少農民能夠靠賣地致富？而且農民賣了房，進了城，也得在城市房地產市場上買房子，還要加入城鎮的社會保障，他最后還能剩多少錢？

　　另一方面，就算是一部分農民賣地后發家了，還會有另外一部分農民可能從此失去生存保障，變得一無所有。這對社會穩定是巨大的挑戰。

　　盧邁：土地私有化到底有多大好處，沒有經過很好的論證。美國一個教授原來一直主張農村土地私有化，后來他看到俄羅斯土地私有化出現的問題，便反過來說中國的土地承包制度好。土地私有化帶來的成本和社會層面的問題確實是非常明顯的。

　　《財經》：那么今后的農村土地政策應該如何調整和完善？

　　陳錫文：中國的土地政策，要緊的就是兩條：第一，對農民來說，不要讓農民失去土地；只有舉家遷入設區的市，或者主動放棄土地權益，才能讓農民交出土地。第二，必須從糧食安全的角度，嚴格保護耕地。

　　再一個涉及制度的問題是，農地轉為建設用地，是不是一定要經過國家征用？中國每年大約有300萬畝耕地轉為建設用地，這些失地農民的權益如何保障？目前的政策主要是提高征地補償標準，把征地農民納入社會保障體系，從根本上看還是要逐步改革征地制度。

　　《財經》：征地制度主要的問題在哪里？應該如何通過改革征地制度，保護農民的土地財產權利？

　　盧邁：就征地來說，主要問題還是政府與民爭利所致。現在農村群體性事件頻發，問題出在土地一級市場的壟斷。政府是否有必要把地都拿在手上搞招商引資？征地的“公共目的”講不清，工業、商業性用地還是能講清的吧？憑什么也要通過征地完成？能看得見的政策還是通過市場來配置稀缺的土地資源。

　　陳錫文：現在全國每年有400多萬畝的建設用地，其中征用農地的大約250萬到280萬畝。目前最緊迫的問題，就是如何解決每年這近300萬畝征地的問題。

　　征地制度改革，農民權益是政府考慮的重點；其次是土地的存量。這涉及糧食安全，也是一個重要的考慮。

　　近年來的政策主要有幾個階段：第一，2003年十六屆三中全會明確，要控制征地規模，保障農民權益；同時，嚴格界定、區分征地的公益性目的和經營性目的。第二，到了2004年，中央一號文件提出“要限定政府的征地權”，征地必須用于公共目的。作為中間性的成果，2004年10月國務院出臺28號文件，主要可概括為三條：一是提高補償標準；二是落實安置補助政策；三是把失地農民納入社保。

　　這個共識大家基本都有了，但是推進起來面臨很多問題。最大的問題是，征地規模是否真正能控制得住？本來對國土資源部門來說，主要工作就是控制規劃，凡是紅線以內的耕地就不能占用。但要真正區分土地的公益性和經營性目的，這在全世界都是個難題，真正做起來比較難。目前的做法是搞一個區片價，就是一個平均價，無論用于何種目的，無論是公益性和經營性，補償都應該差不多。至于農地轉用后，農民的土地到底是什么用途，你不用管。

　　盧邁：沒有哪個國家是把所有級差地租都給農民的。因為如果政府不修公路、城鐵，地價也上不來，公共投資取得的收益本身是屬于社會的。當然也沒有像中國這樣，農民只獲得20%的土地增值收益。

　　我看，應該根據收入水平決定一個比例，可以是累進的。在后期征稅是一個辦法，讓雙方直接交易，或者干脆實行限價。但根據農業產出定價肯定不是好辦法，其中模糊的空間導致了許多貪污腐化現象。

　　新農村與基層政體改革

　　新的矛盾是土地問題、環境問題、農民權益問題。這些新矛盾是工業化和城市化帶來的，應更多地從城鄉協調、工農利益關系上考慮解決

　　《財經》：體制創新不僅僅指經濟制度。對于目前正在進行的村民直接選舉和鄉鎮機構改革應該怎么看？目前農村存在的社會沖突怎么解決？

　　陳錫文：村委會作為自治組織，到底自治什么？我認為，應該逐步讓其轉型，不要讓它去掌握農民的經濟命脈，應轉為社會服務與社會管理組織。

　　城市人大多屬于一個居委會，但一般來說，居民與居委會沒有利害沖突。這是因為他們沒有利益關系。將來是否也可以考慮，切斷村委會與集體財產的聯系？土地承包到農戶，自己種還是給別人種地，村委會管不了；你要用宅基地蓋房子，按照法律規定辦，村委會只提供服務。當然，政府對村委會干部的工資、福利和機構正常運行的費用，要予以保證。

　　其實，對目前農村一些干部的腐敗問題，用直選的辦法也不能全部解決。只要村干部掌握著集體經濟組織的財產，利益太大，就很難保證搞好村民和村委會的關系。當然不是說村民自治選擇的方向不對，也不是說民主選舉不對，而是說應該從根本上解決集體經濟組織的產權界定不清的問題。

　　鄉鎮機構改革也應該這樣。過去鄉鎮負債那么多，存在“農民教育農民辦”、“農民公路農民修”等客觀因素，但是也有很多是因為鄉鎮政府角色錯位造成的。因為現在的體制激勵鄉鎮機構拼命投資。現在看鄉鎮政府，所謂政府的四大職能，“經濟調控”在鄉鎮沒有什么空間；而“市場管理”，從配置資源的意義上看，鄉鎮也沒有多少事。如果鄉鎮政府能倒過頭來，主要搞好農村的“公共服務”和“社會管理”，就會有一個巨大的進步。

　　《財經》：近年來中國農村群體性事件增多，如何在加強新農村建設中予以解決？

　　陳錫文：這個問題要具體分析，不能一概而論。其實，農村矛盾近年來也不一定是增加了。從整體上看，過去一些老的矛盾相當程度上有所緩解，甚至消除了。比如，過去說農村干部就是“要糧、要錢、要命(計劃生育)”，現在免征農業稅，取消了“三提五統”，“要糧、要錢”的矛盾基本上沒有了。而計劃生育，現在政府實行獎勵扶助政策，矛盾沒有過去那么尖銳。

　　新的矛盾就是土地問題、環境問題、農民權益問題。相對而言，這些新矛盾不是農村內生的，而是工業化和城市化帶來的，處理這個事情應更多地從城鄉協調、工農利益關系上考慮。這個問題處理不好，會有連鎖反應，因為這不是一個村的問題。

　　“農民維權”這個概念，是政府提出來的，就是要維護農民的合法權益。目前主要是三個問題：

　　一是農民的民主觀念增強很快，法治意識提高相對慢些。但一旦采取極端的辦法，結果出現很多社會矛盾和群體性事件。

　　二是少數基層干部不能未雨綢繆，導致矛盾激化。

　　三是現行司法體制在處理農村群體性矛盾方面存在不完善的地方，農民通過信訪和上訪又解決不了所有問題。

　　這里面缺的東西也很多，都需要制度創新。比如征地和拆遷等補償標準，地方官員自己也做不了主。比如修高速公路，上面給基層一個協議，說只能補償每畝土地5000元，按照這個補助標準，你能把土地拿下來，項目就給你；拿不下來，其他地方還等著要。但是實際上需要補償2萬元，地方政府有錢的，就貼錢多給農民一些補償。如果沒有錢，為爭取這個項目，農民獲得的補償就不夠了。這些是矛盾的深層原因。

　　《財經》：看來地方政府也有苦衷。怎樣才能約束和激勵官員的行為，使得他們正當地行使其職權？

　　盧邁：地方政府有利益問題、思想問題，中央要調整，應該搞績效評估體系。

　　應設立一套評估的標準，既有政府評，也讓老百姓評，讓相關單位評。中國“百分制”、“記分卡”是一直在搞的，在一些地方，村干部拿工資也要看分數的多少。這個績效評估與過去的不同在于，從前對地方政府是以是否完成上級任務來衡量，現在加進老百姓的評估。

　　如果真正搞績效評估，其實政府有手段，也有工作基礎，只是過去的一些指標體系需要更加科學化。這是改進官僚體制的有效方法。-

　　(本文刊于06年3月06日出版的《財經》2006年第5期)

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