我國公共財政有多遠(yuǎn)

　　-劉麗君

　　“制度合理→體制規(guī)范→管理科學(xué)”的遞進關(guān)系，構(gòu)成有中國特色的公共財政體系的基本框架，也決定了深化財政體制改革的基本次序

　　20世紀(jì)90年代初建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)提出后，我國關(guān)于公共財政改

革的研究和討論逐漸興起。1998年全國財政工作會議第一次提出了建設(shè)公共財政的要求；黨的十五屆五中全會《建議》明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標(biāo)；黨的十六屆三中全會《決定》進一步提出了健全公共財政體制的改革目標(biāo)。發(fā)展市場經(jīng)濟需要相應(yīng)的公共財政制度配合已經(jīng)成為共識。

　　一、西方公共財政理論

　　當(dāng)代西方公共財政理論認(rèn)為，財政存在的必要性，在于市場存在缺陷，也就是“市場失靈”。社會經(jīng)濟的運行應(yīng)當(dāng)以市場調(diào)節(jié)為主，只是在市場難以調(diào)節(jié)或者調(diào)節(jié)不好的領(lǐng)域，才需要政府進行適應(yīng)性調(diào)節(jié)，對市場進行干預(yù)�！笆袌鍪ъ`”主要有以下幾種情況：

　　第一、公共產(chǎn)品的供給不足。公共產(chǎn)品是指這樣一種產(chǎn)品(物品和勞務(wù))：每個人對這種產(chǎn)品的消費，并不能減少任何他人也消費該產(chǎn)品。它由它的使用價值所覆蓋的全體消費者占有，而不能由個別消費者占有，它的使用價值由其使用價值所覆蓋的全體消費者共同享有。也就是說，公共物品和勞務(wù)具有“非競爭性”和“非排他性”，這便容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，從而也就使得這些公共產(chǎn)品無法通過市場來有效提供。另外，介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也無法通過市場來有效配置。

　　第二、無法解決“外部效應(yīng)”問題。所謂“外部效應(yīng)”，是指一定的生成者或消費者的行為意外地影響了他人利益，卻無法通過市場價格來進行調(diào)節(jié)的情形。單純依靠市場，無法使受益者付費或使受害者獲得補償，導(dǎo)致了社會收益和私人收益、社會成本和私人成本之間差異的產(chǎn)生，也就使得市場機制本身無法實現(xiàn)這類資源的最優(yōu)配置。

　　第三、經(jīng)濟的周期性波動。經(jīng)濟周期、經(jīng)濟波動是內(nèi)生于市場經(jīng)濟的，伴隨著經(jīng)濟衰退和蕭條的是收入水平的下降和失業(yè)率的上升，而伴隨著經(jīng)濟過熱的又是通貨膨脹，這是市場經(jīng)濟自身難以克服的弊病。

　　第四、收入分配不公問題。由于歷史條件、競爭能力的差別，收入分配過程中通常會出現(xiàn)社會難以承受的不平等現(xiàn)象，產(chǎn)生一系列的社會問題，這也是市場機制的一個重要缺陷。

　　第五、壟斷問題。市場的有效運行是以自由競爭為條件的，然而許多行業(yè)在市場條件下又很容易形成壟斷，壟斷便會限制競爭，以致于引起產(chǎn)量不足、資源得不到充分利用和效率低下等問題，影響了市場效率的發(fā)揮。

　　第六、信息不對稱問題。所謂信息不對稱，是指供求雙方對同一個產(chǎn)品或服務(wù)了解的程度是不一樣的，這很容易造成交易量過小甚至市場消失，引起市場缺陷的產(chǎn)生。 由于市場機制在許多領(lǐng)域存在失效問題，政府的介入和干預(yù)也就有了必要性和合理性的依據(jù)。政府的職能主要是克服市場失效的問題，而公共財政則是支持政府行使這些職能的主要手段，而且其他手段的運作也都需要政府財政的支持。

　　基于這樣一種分析，公共財政的主要職能就可以界定為以下三個：第一是資源配置職能，它是由政府的介入和干預(yù)所產(chǎn)生的，它的作用和特點是通過本身的收支活動為政府提供公共物品與財力，引導(dǎo)資源的流向，彌補市場的缺陷，最終實現(xiàn)全社會資源配置的最優(yōu)效率狀態(tài)；第二是收入分配職能，財政通過自身的收支活動進行全社會范圍的再分配，以實現(xiàn)社會分配的相對公平；第三是經(jīng)濟穩(wěn)定職能，由于市場在自發(fā)運行中必然產(chǎn)生經(jīng)濟周期問題，政府必須推行宏觀經(jīng)濟政策以實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟的相對穩(wěn)定。經(jīng)濟穩(wěn)定又包括充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和供給收支平衡等多重含義。

　　西文公共財政理論還認(rèn)為，公共財政是為彌補市場失效，提供公共產(chǎn)品的政府分配行為，它是與市場經(jīng)濟相適用的財政模式。在市場經(jīng)濟條件下，政府不能是盈利性的市場運營主體，不能參與市場的盈利競爭，因而也就決定了公共財政的非盈利性。公共財政的活動范圍只能限定在市場失效的領(lǐng)域內(nèi)，不能超出這一領(lǐng)域而損害市場機制的正常運轉(zhuǎn)。

　　二、我國財政公共化改革歷程

　　在計劃經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟資源的配置服從于國家計劃，市場的作用受到排斥和禁止。高度集中的計劃管理體制決定了高度集中的財政管理體制，傳統(tǒng)的財政理論將財政職能定位于生產(chǎn)建設(shè)型，財政代替企業(yè)成為社會投資主體，成為社會再生產(chǎn)的主要構(gòu)成要素。全社會基本建設(shè)投資的80%以上由財政撥款安排，財政基本建設(shè)撥款在整個財政支出中占30%-40%，居于首位。在這樣的背景下，財政的首要任務(wù)是直接服務(wù)經(jīng)濟。

　　我國財政公共化的改革是與市場化進程相銜接的，在漸進的過程中可明顯劃分為兩個階段。

　　第一階段：財政通過逐步退出傳統(tǒng)的資源配置領(lǐng)域推動經(jīng)濟運行機制的市場化，以存量縮小的方式體現(xiàn)自身職能向公共化內(nèi)涵轉(zhuǎn)變。從改革開始一直到社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架建立起來之前，是我國從計劃向市場轉(zhuǎn)軌一個比較長的量變積累期，時間跨度大致從1978年到1992年。這期間就轉(zhuǎn)軌而言是要在打破舊體制約束的同時引入新體制的活力，并使新舊體制配置資源的能力和范圍發(fā)生此消彼長的變化，使新的體制逐漸醞釀、形成；就發(fā)展而言是要實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)、快速增長，到20世紀(jì)末基本達(dá)到小康，完成經(jīng)濟發(fā)展的前兩步。因此這一階段的經(jīng)濟運行同時包含了改革與發(fā)展兩個主題，財政活動范圍的界定十分復(fù)雜。

　　一方面財政作為計劃體制下資源配置的樞紐必須被打破，以便讓體制外的資源能夠?qū)で笞园l(fā)組合的方式，這就是我們講的財政放權(quán)讓利的過程。放的是資源配置權(quán)，讓的是配置資源的范圍，從而在計劃體制的邊界上才有了企業(yè)自主權(quán)的擴大、企業(yè)和個人收入分配比重的提高、銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)的擴大、物資流通的放松等等，而這一切正是形成以利益為導(dǎo)向、以供求為平衡、以資本社會動員和形成為核心的市場化機制的雛形。

　　另一方面，在配置方式的轉(zhuǎn)型過程中，財政必須繼續(xù)承擔(dān)確保社會經(jīng)濟基本穩(wěn)定的任務(wù)，這其中包括保持財政—國有企業(yè)的紐帶關(guān)系(稅收)以確保基本的平衡能力、支撐能力；保持對經(jīng)濟建設(shè)的較大投入以確保對經(jīng)濟總量的基本維持能力；保持對利益受損者的補貼以確保轉(zhuǎn)軌的平滑度。這時的財政既要主動推進改革，又實際承擔(dān)著改革所帶來的損失和成本，收支矛盾加大，平衡能力下降。財政對經(jīng)濟的干預(yù)方式是多重的，既有直接作為生產(chǎn)主體、投資主體的部分，也有讓出一部分資源讓市場因素、市場主體經(jīng)營的部分。財政的角色是多重的，財政與經(jīng)濟的關(guān)系也比較混亂、復(fù)雜。由于市場機制尚在形成中，市場與政府的關(guān)系界定還不清晰，市場缺陷和對政府職能的要求不突出，財政的職能也缺乏清晰界定的前提和基礎(chǔ)。因此這一階段總體上是一個傳統(tǒng)資源配置方式逐漸被削弱、瓦解的過程，這種被削弱、被瓦解既表現(xiàn)為財政在經(jīng)濟增長中地位和比重的下降，也表現(xiàn)為財政體制內(nèi)部分權(quán)化過程中，中央財政地位和比重的下降，其實質(zhì)是財政對經(jīng)濟資源配置能力的下降和中央財政對整個財政資源配置能力的下降。由于與這種下降對應(yīng)的市場化配置資源和分權(quán)化配置資源的上升，因此在本質(zhì)上是一個機制轉(zhuǎn)換的過程、是一個制度變遷的過程。嚴(yán)格地講，財政在這一階段屬于被改革的對象，其體制變動既來自于改革的壓力，也來自于對維持基本平衡能力的底線的死守，因此還沒有找到適應(yīng)新體制要求的體制框架。但是這種漸進退出所帶來的制度變遷效果是積極的，既推動了市場機制的逐漸形成，又保證了經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。與俄羅斯相比，我國財政支出占GDP的比重雖然也呈下降趨勢，但這種趨勢是平滑的、漸進的，體現(xiàn)著政府傳統(tǒng)職能的漸進退出和市場機制的漸進生成。

　　另一個支撐這種漸進退出的證據(jù)是在這一階段長期保持的財政對國有企業(yè)、居民等的各種政策性補貼。這些補貼在改革初期的迅速增長與財政支出占GDP比重的下降形成反向作用，在總量縮減的同時起到了結(jié)構(gòu)性補償?shù)男Ч�，對于價格改革和國有企業(yè)經(jīng)營起到了穩(wěn)定器的作用。

　　第二階段：財政通過自身改革建立適應(yīng)市場經(jīng)濟體制要求的財政體制框架，逐漸將財政公共化的目標(biāo)定位于彌補市場失靈，同時在這一過程中以增量拓展和存量的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，繼續(xù)完成傳統(tǒng)職能的退出和對改革進程的駕馭。1992年我國確立以社會主義市場經(jīng)濟體制為改革的終極目標(biāo)，并判定已經(jīng)建立起社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架后，我們實際上進入了市場經(jīng)濟體制的完善時期。在此以后的過程中，由于市場機制已經(jīng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，市場的效率和失靈都同時暴露出來，我國經(jīng)濟發(fā)展的特殊性也在明顯地顯現(xiàn)出來，人們對市場、對政府有了更為深入的認(rèn)識。我們在實踐中逐漸突破了市場化初期將市場經(jīng)濟等同于無政府、將政府等同于“守夜人”的極端、古典思想的束縛，對財政地位及職能的認(rèn)識也就更深入了一步。即經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、傳統(tǒng)資源配置方式的轉(zhuǎn)換、財政按傳統(tǒng)方式配置資源能力的削弱，并不應(yīng)該等同于財政地位的被削弱。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，政府的介入為市場經(jīng)濟的運行提供了基本保證。財政面臨的根本問題是在推進市場化改革、退出傳統(tǒng)資源配置領(lǐng)域的同時，如何通過職能轉(zhuǎn)型以適應(yīng)新體制要求。

　　根據(jù)中央精神，我國要將財政支出主要用于滿足我國最廣大人民群眾的社會公共需要，包括政治、經(jīng)濟、科學(xué)、教育和文化等方面的公共需要。在此基礎(chǔ)上，黨的十六屆三中全會《決定》對新時期市場-政府的關(guān)系作了新的界定，明確提出在“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強企業(yè)活力和競爭力”的同時，要“健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的體制保障”，要“切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。要在完善財稅體制的基礎(chǔ)上，“完善財政政策的有效實施方式”。

　　三、有中國特色的公共財政體制框架

　　我國公共財政的改革目標(biāo)決不能簡單地局限或等同于成熟市場經(jīng)濟體制下一般性的公共職能，作為一種與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政體制，它必須是既適應(yīng)于當(dāng)前體制的過渡特征又有利于推動市場經(jīng)濟體制繼續(xù)演進。有中國特色的公共財政體制應(yīng)該是一個包括三個層次的框架體系。

　　第一層次是公共財政的制度合理性問題，即如何劃定政府與市場的邊界、政府行政管理體制、財權(quán)事權(quán)關(guān)系，并相應(yīng)確定公共財政的職能范圍和各級財政之間的基本關(guān)系。在市場機制主導(dǎo)經(jīng)濟運行的體制中，“看不見的手”在大部分情況下都能夠有效地配置社會資源，但在一些領(lǐng)域也存在著天然的缺陷，這些缺陷在西方經(jīng)濟學(xué)理論中被概括為“市場失靈”，這些缺陷的彌補是市場經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)必不可少的條件。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，這些條件如果得不到滿足，市場經(jīng)濟就無法正常運轉(zhuǎn)，甚至無法存在。因此，市場經(jīng)濟的一般性特征決定了政府與市場的職能界定，決定了公共財政對一部分社會資源進行配置的合理性和必要性。

　　除了“市場失靈”兩個一般性特征可以作為依據(jù)外，在不同的國家還要考慮與經(jīng)濟發(fā)展水平和市場發(fā)育水平相聯(lián)系的市場經(jīng)濟特殊性的一面。具體對我國而言，作為一個轉(zhuǎn)軌中的發(fā)展中國家，市場發(fā)育程度低，市場調(diào)節(jié)功能不健全，需要政府介入的領(lǐng)域比發(fā)達(dá)國家要廣得多，在發(fā)達(dá)國家可以交給市場去干的許多事情，在我國卻需要由政府去做，如能源開發(fā)、原材料工業(yè)、鐵道、航空、電訊等，這種由經(jīng)濟發(fā)展水平導(dǎo)致的市場失靈構(gòu)成了公共支出特殊性的第一個方面；我國實行的社會主義市場經(jīng)濟，有著特殊的制度約束，國有經(jīng)濟比重大，改制、改組、改造的任務(wù)重，這種由制度屬性限制市場作用的領(lǐng)域構(gòu)成了公共支出特殊性的第二個方面；我國地域廣闊，城鄉(xiāng)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡等，這種由自然、歷史原因影響市場機制效果的方面構(gòu)成了公共支出特殊性的第三個方面。因此我國現(xiàn)階段公共財政的職能范圍要比發(fā)達(dá)國家大得多，管理也要復(fù)雜得多。

　　第二層次是公共財政的體制規(guī)范性問題，即通過什么樣的管理體制來使公共財政的職能得到落實。目前市場經(jīng)濟國家通行的是部門預(yù)算制度、單一國庫賬戶制度、政府采購制度三位一體的管理體制，并由此形成規(guī)范體制的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。部門預(yù)算避免了多頭管理，提高了預(yù)算的透明度；單一國庫賬戶的資金安排依賴于部門預(yù)算的計劃，同時又是部門預(yù)算順利實施的依托和保障；政府采購既以部門預(yù)算為依據(jù)，又以單一國庫賬戶為保證，同時又體現(xiàn)著二者的要求與效果。在我國現(xiàn)階段，這三項制度改革推進的廣度和深度都將受制于第一層次職能的界定、調(diào)整，以及轉(zhuǎn)軌過程中各相關(guān)部門的配套改革。除此之外，一些有助于解決傳統(tǒng)計劃體制遺留下來的問題、推動經(jīng)濟發(fā)展的管理制度也應(yīng)相應(yīng)地保留或加以創(chuàng)新，否則這一領(lǐng)域的管理就必然要由財政以外的部門來承擔(dān)。

　　第三層次是公共財政的管理科學(xué)性問題，即如何使體制的運行最有效率，防止其流于形式。公共財政管理體制的建立并不意味著運行效率的自動提高，必須要建立科學(xué)的管理制度加以保障，績效考評正是體現(xiàn)這種管理理念的一項制度。它把各種支出與預(yù)算單位的業(yè)務(wù)活動與績效計劃聯(lián)系起來，按業(yè)務(wù)活動的績效項目來考察其支出的實際情況，各項支出的用途都清晰地與計劃或活動的結(jié)果相聯(lián)系，并直接影響到下一期的計劃安排，績效考評制度的普遍推行可以成為確保政府財政政策效果的最后一道屏障。

　　以上三個層次形成“制度合理→體制規(guī)范→管理科學(xué)”的遞進關(guān)系，構(gòu)成有中國特色的公共財政體系的基本框架，也決定了深化財政體制改革的基本次序。按照這樣的判斷，1994年財稅體制改革后遺留下來的體制不完善問題屬于第一層次，應(yīng)該首先加以解決，同時還要根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟體制運行和改革的總體情況，對職能加以擴充。

　　四、未來我國公共財政政策取向

　　公共財政(稅收)政策應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以構(gòu)建

　　1.宏觀政策取向

　　一方面，稅收作為宏觀調(diào)控的重要工具，具有“內(nèi)在穩(wěn)定器”的功能，可自動對經(jīng)濟波動產(chǎn)生“熨平”的作用，促進經(jīng)濟健康平穩(wěn)發(fā)展；另一方面，國家還可以根據(jù)不同時期的經(jīng)濟形勢，制定“相機抉擇”的財政(稅收)政策來減弱經(jīng)濟的波動程度。特別是在現(xiàn)階段，我國宏觀經(jīng)濟運行的主要矛盾是結(jié)構(gòu)性失衡，即經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，社會分配差距有拉大傾向，經(jīng)濟粗放式增長，市場經(jīng)濟體制改革尚需進一步深化的情況下，要構(gòu)建和諧社會，就需要實施穩(wěn)健(中性)財政政策，向財政收支大體平衡的目標(biāo)逼近，以保持社會供需總量基本平衡和經(jīng)濟社會穩(wěn)定為前提，“有保有壓”、“有獎有抑”地調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。相關(guān)部門應(yīng)側(cè)重于對社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式等宏觀結(jié)構(gòu)性問題進行調(diào)控，有效地調(diào)節(jié)國民收入(或GDP)再分配，引導(dǎo)資源優(yōu)化配置，擴大社會就業(yè)，服務(wù)于“五個統(tǒng)籌”，以保證經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

　　2.分配政策取向

　　首先，應(yīng)結(jié)合財政支出體制改革，加大財政轉(zhuǎn)移支付對國民收入(或GDP)進行再分配的調(diào)節(jié)功能。具體地說，應(yīng)加大對中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，增強中西部地區(qū)財政保障能力；根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出，合理確定對各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重等。

　　其次，在稅收政策的分配導(dǎo)向方面:一是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的稅收政策。為縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距，2000年以來，國家先后出臺了促進西部大開發(fā)和支持東北老工業(yè)基地發(fā)展的稅收政策。在促進西部大開發(fā)方面，對符合規(guī)定的西部企業(yè)，在一定期限內(nèi)按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；對符合規(guī)定的西部企業(yè)進口自用設(shè)備，免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)

　　3.產(chǎn)業(yè)政策取向

　　促進特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共財政政策，主要表現(xiàn)為四個方面:一是促進農(nóng)業(yè)、交通運輸業(yè)、郵電通訊業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，如提前實現(xiàn)5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅、新辦交通運輸和郵電通訊企業(yè)減免企業(yè)所得稅等。二是促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，如符合規(guī)定的高新技術(shù)企業(yè)減免企業(yè)所得稅、對軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)品實施增值稅和企業(yè)所得稅優(yōu)惠等。三是支持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，如對技術(shù)轉(zhuǎn)讓、服務(wù)收入以及文化教育產(chǎn)業(yè)的減免稅。四是促進資源節(jié)約和綜合利用。相關(guān)部門應(yīng)積極研究環(huán)保領(lǐng)域的稅費政策，促進環(huán)境保護和能源節(jié)約，研究完善資源綜合利用、廢舊物資經(jīng)營、農(nóng)副產(chǎn)品加工等的稅收政策，研究制定支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的稅收政策，促進自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)的良性循環(huán)，促進人與自然的和諧。

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