戶籍改革的核心是破除城鄉二元經濟結構

　　早報特約評論員 鄧聿文

　　農業部部長杜青林25日在向十屆人大常委會第20次會議報告當前農業和農村工作情況時表示，要進一步消除制約城鄉協調發展的體制性障礙，改革戶籍管理制度，逐步建立城鄉統一的戶口登記管理制度，放寬城市戶口遷移限制。

　　杜青林的這番話，無疑會激起人們對戶籍改革的很多想象。從目前戶籍改革的實際情況來看，有兩種傾向值得注意：一種是把放開城市戶籍作為城市政府的一項政績工程來推行，因而只注重戶籍制度表面的改革，不去剝離附著在戶籍上的其他功能和福利；另一種恰恰相反，害怕放開戶籍后出現“城市病”，損害城市居民的利益，因此在戶籍改革上舉步不前，甚至還有后退。應該說，這兩種傾向都不對之處。

　　有關統計顯示，中國的城市化水平正在以每年1%的速度增長，已由1990年的18.9%升至2004年的40%，到2020年將達到60%。人口的快速流動要求戶籍制度改革不能再拖，城市必須對農民敞開戶籍大門。但我們認為，戶籍改革須建立在市場的基礎上，它是一個在經濟發展中自然融合的過程。

　　雖說我國城鄉發展失衡主要不是市場而是政策因素所致，城鄉發展差距和戶籍制度改革的確需要借助政府之力來縮小和推行，然而，發揮政府的主導作用，并不等于采取完全強制性的行政行為，而是在尊重市場作用、尊重城鄉融合與城鄉互動的規律基礎上，政府適當采取傾斜的制度供給、體制創新，使長期以來處于相對落后的農業、農村、農民得到補償性的發展，并在發展中彌合城鄉差距，統籌城鄉戶籍。

　　換言之，統籌城鄉戶籍不應把它簡單理解成農民變成市民，也不在于建立城鄉統一的戶口登記制度，更不是政府發起的一場戶籍改革運動。關鍵是要抹去橫亙在農民和市民之間的收入和各種福利差距。而這僅靠戶籍制度本身的改革是不可能實現的，須從戶籍制度背后的一系列社會管理制度入手，通過縮小城鄉發展的差距才有可能。機械地把統一城鄉戶籍制度作為改變城鄉二元結構的行政性措施來推進，不僅不能有效發揮政府的主導作用，反而可能偏離了政府統籌城鄉發展的本質。

　　一些地方的戶籍改革之所以未能取得明顯的效果，正是在一種急于求成的思路指導下，只停留在技術操作層面，進行局部的改進，而沒有從深層意義上提出解決思路。他們只知道城市需要建設，因此也需要有足夠多的廉價勞動力為城市服務，而從不去想應該為這些廉價勞動力提供起碼的福利待遇。所以，我們看到，即使戶籍限制取消了，但城市居民戶口和農村居民戶口之間仍然存在巨大和明顯的差別，城鄉壁壘仍然存在。正因如此，有的地方在放開戶籍半年后就不得不取消改革，重新回到戶籍準入制度的舊體制；有的雖沒有取消，可來入戶的農民一年比一年少。

　　必須把戶籍制度的改革置于統籌城鄉發展的大框架中來進行。這也就是杜青林所強調的要加快建立改變城鄉二元結構的發展機制。它主要包括三方面：一是著眼于提高農民收入，加大公共財政對農村的投入力度，改善農村的基礎設施建設，提高農業生產力；二是改革勞動和就業管理體制，實行城鄉勞動者平等就業的制度，促進城鄉資源要素的合理流動和優化配置；三是逐步建立城鄉銜接的社會保障體系，促進社會保障向農村覆蓋。當前而言，特別需要清理和取消各種針對農民工流動和進城就業的歧視性規定和不合理限制，探索適合農民工特點的大病醫療保障和

　　改革戶籍制度，既要積極有為，也不能急于求成。當前，應結合社會主義新農村建設，讓城鄉二元結構在新農村、新農民、新農業的不斷發展中逐一被消除。只有城鄉發展差距縮小了，城市戶口的“含金量”降低了，統一城鄉戶籍制度，實行國際通行的登記戶口制，也就是水到渠成之事。

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