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葉檀 每經(jīng)評論員
審計法修正案草案25日提交中國最高立法機(jī)關(guān)進(jìn)行二審。該法案修訂兩年，曾被寄予厚望，從目前出臺的條律來看，可說是一次“成功”的失敗。
所謂成功，即草案有意識地加強(qiáng)了審計部門對于預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管，顯示了一種
遲到的自覺意識。如草案新增規(guī)定，審計報告應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)報告對預(yù)算執(zhí)行的審計情況，以利于人大加強(qiáng)對政府預(yù)算情況的監(jiān)督。并且，要求國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結(jié)果向本級人大常委會報告。對于預(yù)算執(zhí)行情況的重視，是公共審計對于公共財政監(jiān)督的題中應(yīng)有之義。此次條例善意地“倒逼”各級人大常委會今后對審計工作報告發(fā)現(xiàn)的問題必須要有“回音”，是落實人大監(jiān)督權(quán)的重要步驟。
從表面看來，審計署似乎權(quán)力大增，與近幾年的審計風(fēng)暴可謂相得益彰。但我們卻不得不遺憾地注意到如下一條信息，即原來的審計法修正案草案規(guī)定，“縣級以上地方各級審計機(jī)關(guān)正職、副職負(fù)責(zé)人的任免，在提請決定前，必須經(jīng)上一級審計機(jī)關(guān)同意”這一保證審計機(jī)關(guān)用人權(quán)的條款，已被修改為：“任免地方審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)事先征求上級審計機(jī)關(guān)意見”。
同意與意見，一詞之差，力度不可以道里計。各級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，將主要由地方政府決定，征求意見是表面尊重，即便上級審計機(jī)關(guān)不同意，又能奈他何？
這一改動背后的博弈想必驚心動魄，也彰顯出中國審計機(jī)關(guān)垂直管理、垂而難直的困境，而附著于垂直管理之后的終極目標(biāo)———審計獨(dú)立，也將因?qū)徲嫴块T的財務(wù)與用人的不獨(dú)立，恢復(fù)到折翼狀態(tài)。
與世界上的大多數(shù)國家采用立法型審計不同，我國屬于行政型審計，即審計機(jī)關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)，雖然審計署是唯一為《憲法》明文規(guī)定由政府首腦直接領(lǐng)導(dǎo)的部門，但行政性審計發(fā)揮作用有賴于行政系統(tǒng)本身自律的決心，卻容易使審計成為個人意志的產(chǎn)物。
另一方面，由于審計機(jī)關(guān)在財務(wù)上依賴于財政部門與各級政府，各級政府是審計機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)，審計機(jī)關(guān)的用人權(quán)、財權(quán)都集中在各級政府手中，財政部門、地方政府的意見自然一言九鼎，甚至大面積損害了基本審計數(shù)據(jù)的可靠性。據(jù)統(tǒng)計，多年來，審計署特派辦(特派員辦事處)查處的單位違紀(jì)金額都高于地方審計機(jī)關(guān)所查出的金額，最低的為27倍，最高則達(dá)到113倍。
為解決這一問題，審計署不得不用變通的方法加以解決，即參照現(xiàn)行《審計法》第十條規(guī)定，大規(guī)模派出審計特派員，并在特派員的領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立特派辦。這一發(fā)端于上世紀(jì)80年代后期的制度，近幾年擴(kuò)張成為常設(shè)制度。審計署特派員行政級別高———正司級，并接受審計長李金華的直接領(lǐng)導(dǎo)。特派辦成果赫然，據(jù)審計署副審計長余效明披露，2003年以來，審計署各特派辦上報審計信息要目208篇，占要目總數(shù)的77%；上報審計信息要情65篇，占要情總數(shù)的87%。
這一類似于巡撫大員的制度盡管能發(fā)揮相當(dāng)大的作用，但這一作用的背后掩蓋的問題卻是地方審計部門的廢馳和國家財政的浪費(fèi)，以兩套班子行同一職責(zé)，反映的是普遍的制度性導(dǎo)致的地方審計的職責(zé)缺失。反過來說，沒有地方審計機(jī)構(gòu)的支撐，審計署的獨(dú)立也成為無源之水，其獨(dú)立的喪失并非不可預(yù)見。國家審計署的困境看來尚未從制度上得到根本性改善，而只是“技術(shù)性微調(diào)”。在審計署這個行政改革的風(fēng)向標(biāo)身上，體制性的縱向與橫向阻力表現(xiàn)得格外明顯。
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