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文 / 黃小虎
解決土地問題，難度相當大，必須從總體上來調整。不但要從土地制度本身去調整，還要從財政的角度、稅收的角度來調整。
土地制度上的改革，這里提出幾點：一個就是土地管理法。從名稱上可以看出來，
土地管理法是規定政府對土地如何進行管理的法律，但是，卻包括了征地的內容。征地是把你的地變成我的地，把集體的地變成國家的，這不應該是土地管理法規定的內容。土地管理法的調節范圍應當是不管土地財產權的主體是誰，私人、集體、企業、國家單位，都應服從政府來按統一規則管。現在把征地納入管理行為，反映了政府在土地問題上，既是裁判員，又是運動員。這里面一個更深層次的問題是一級土地市場是否應該由政府來壟斷。國家壟斷城市的一級土地市場是可以的，但是國家壟斷不等于政府壟斷，國家可以委托有關組織、機構壟斷經營土地，而政府則主要是管理。管理的職能和所有的職能分開，才能形成一種制約機制。
另外一個問題就是國家對土地一級市場的壟斷要壟斷到什么程度？是否可以把農民的利益也統統壟斷到手里？法律規定，城市土地屬國家所有，隨著城市化的發展，城市規模不斷擴大，把農民的土地變成國家的，然后再來壟斷，從憲法的角度來看，還說得過去。但是，不允許城市以外的農民的建設用地進入市場，不允許農民出讓、出租，這在道理上就講不通了。在這個問題上應當有所突破。有人主張，城市土地也應該保留集體所有權，其實也不是不可以，但涉及修憲，涉及設計與實施財產稅等，難度比較大。在不突破憲法的前提下推進，可能現實一些。所以，我主張城市的土地仍由國家來主導，但國家不等同于政府；城市以外的農村建設用地市場應該放開。這樣做會不會使農村和城市的土地一級市場互相干擾？我認為影響不能說一點沒有，但是不會太大，因為這是兩個區域的發展的問題。
第三個問題就是有一個前提必須保留，那就是政府對土地用途的管制還是必需的，因為現在耕地的占用實在是太多了。這一條世界各國的政府都是要管的。當然如何管則是一個需要進一步深入分析的問題。
黃小虎 中國土地學會副理事長兼秘書長，中國土地勘測規劃院黨委書記，研究員
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