如何吃好蛋糕的預算改革

　　文 / 馬蔡琛

　　20世紀90年代中后期以來，中國財政管理體制改革由以收入為核心的制度安排，向以支出為重點的政府預算管理改革轉型，并非僅僅是一個歷史事件，而是具有深刻的時代背景的。

　　我國經濟體制改革是從分配領域入手的，以財政上的減收、增支為代價，來調動各方面的改革積極性，并為各項改革舉措的出臺創造條件。在改革歷程中，財政改革一直在整體改革中扮演“突擊隊”的角色，為整體改革的穩步推進“鋪路搭橋”。然而，在1994年以前，公共預算問題始終未能引起各界足夠的關注。

　　中國當前的公共預算管理改革，呈現出中央政府主導和地方政府自發創新并存的特點，在七年來的進程中，從具體的預算編制方法到預算管理模式，從預算編制周期到預算執行與監督等諸多方面，各地都進行了不同程度的探索與改革。由于中國正處于社會經濟轉型時期，在制度變遷的演進中，各種制度缺失以及制度移植的環境差異，導致地方預算管理距離取得更大的成功，仍舊面臨著某些需要跨越的重要“關卡”。

　　其原因在于，20世紀80年代以來，我國中央與地方財政分配關系長期處于不斷變化中，中央與地方政府的注意力，主要集中在彼此利益分配的多重博弈上。在尚不很清晰屬于自身的“預算盤子”將會如何變化的時候，自然也難以期望各級政府會就自身“

　　就地方政府財政預算行為的制度變遷而言，在改革次序“孰先孰后”的問題上，大體呈現出這樣幾個特點：

　　第一，在政府治理的縱向層級上，具有地方先行的“倒逼機制”的特點。當前的預算改革，首先是由以河北、廣東、天津等為代表的地方政府率先推動的。地方預算管理制度創新的成功經驗，構成了當前中國預算管理所特有的“中間擴散型”制度變遷方式。如果從整個政府治理模式的視角，考察地方政府預算管理創新意識的現實意義，地方政府改革積極性的調動，對于中國政府公共治理結構的長期演進趨勢所產生的影響將是非常深遠的。

　　第二，在總體治理結構與局部具體操作上，更加側重于技術路線上的規則與程序改革，缺乏對整體治理結構的綜合考量。結合中國預算管理的現實，在改革之初相對薄弱的管理基礎上，以漸進的方式，重點解決諸如部門預算編制流程、國庫收付制度操作規程等程序層面的問題，自然是符合國情的現實選擇。然而，當技術層面的改革基本完成之后，適時引向更深層次的運行機制改革，似乎是改革取得成功必須跨越的“藩籬”。

　　不得不承認的是，地方預算改革似乎存在著一種傾向，那就是如果預算程序是合理的，其結果也將是正確的。然而，近20年來，某些發展中國家引進了國際組織推薦的標準預算方法與規則，卻未能取得滿意的效果。這恰恰說明，單純依靠良好的預算程序，仍舊可能會產生不良的預算結果。近年來，財政收支

　　第三，在改革突破口的選擇上，大體延用了“先易后難”的逐次推進方式，增大了后期改革進一步邏輯展開的難度。這一輪預算改革，是從部門預算、國庫改革和政府采購等領域展開的，而作為基礎性工作的“政府收支分類改革”，卻由于種種原因未能適時出臺。而政府收支分類改革，恰恰是預算管理變革的基礎性技術支撐平臺。

　　通過以上分析，不難得出這樣的結論：在財政改革攻堅階段，改革次序“孰先孰后”的問題，再一次呈現在地方政府公共管理改革面前。我想在嘗試回答這一時代命題的時候，需要做的事情大致有這樣幾件：

　　一是，在理論創新上，逐步改變預算管理研究在國內財政學研究中的邊緣化地位，重新構建以公共預算為核心的轉型期公共財政理論體系。

　　二是，嘗試改進由

　　三是，按照正確的順序推進“三部曲”的預算規范化進程。

　　首先，全面推廣人大代表政府預解讀的知識普及，提升立法監督機構的預算管理權威；其次，在人大系統內部，建立預算審議專家咨詢機構，由具有豐富經驗的預算管理專家和學者協助人大代表審查政府預算；最后，嘗試推行政府預算報告的分部門表決制度，全面提升政府預算的規范化和法治化水平。

　　根據近來了解的情況，有些地方政府在預算審議過程中，已然引入了分部門表決的初步模式。但在實際操作中，卻往往由于代表和委員的意見分歧，致使預算草案審議過程難以按時完成。其實，所謂“三部曲”式的預算規范化進程，是具有其內在邏輯順序的，只有大體完成了人大代表的預算知識普及和預算管理專家咨詢機構的建設，才有可能推進預算法案的分部門表決制度。

　　馬蔡琛 中國社會科學院 財政與貿易經濟研究所 副研究員

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