美國地方政府的財政

　　文 / 李文釗

　　它山之石，可以攻玉。了解西方國家地方政府的結構、功能和運作，對于理解和分析轉型時期中國地方政府的改革和行為模式大有裨益，尤其是中國地方政府在經歷了分權化改革之后，發展出了各各不同的地方政府行為。在西方所有國家中，美國地方政府獨具特色，自成體系，兼具多樣性、復雜性和差異性。可以說，有關美國地方政府的評介，尤其是對其財政方面的分析，無疑會為中國地方政府的實踐者和研究者提供一種地方政府組織的模式和經驗，從而加深我們對于中國地方政府的思考和認識，為未來中國地方政府的改革和發展提供某種知識基礎。

　　地方政府能否發揮其功能，能否良好治理，直接與其財政制度相關。美國首席大法官約翰·馬歇爾曾經指出“征稅的權力事關毀滅的權力”，這足以可以看出稅收及征稅權的重要性。不過，任何政府離開了稅收，其職能的行使和公共服務的提供都將建立在空中樓閣之上。

　　美國地方政府概況

　　在中國，地方政府是指中央政府以外的其他政府，如省政府、市政府、縣政府、鎮政府等。不過，在美國，地方政府特指聯邦政府和州政府以外的其他政府，如縣政府(Counties)、鄉鎮(Townships)、自治市(Municipalities)、特別區(Special Districts)等。由于美國50個州都有自己的憲法，可以說，美國的地方政府是按照50種不同模式組織起來。難怪有學者稱，美國地方政府的特點是形式多樣、差別巨大。

　　根據美國人口普查局截止2002年最新統計(按照美國法律，人口普查局每五年需要進行一次政府統計，主要包括三個部分內容，即政府數量、公共雇員和公共財政)，美國現在有1個聯邦政府、50個州政府和87849個地方政府。在如此龐大數量的地方政府中，按照地方政府的主要類型，縣政府為3035個，市政府為19431個，鎮政府為10506個，學區政府為13522個，特別區政府為35356個。下表顯示了從1952年至2002年美國地方政府的變動情況：

政府數量：1952年至2002年
政府類型	2002	1997	1992	1987	1982	1977
總數   聯邦政府 州政府   地方政府 一般目的 縣 縣以下政府 　市 　鄉鎮　　 特殊目的 學區 特別區	87900   1 50   87849   3034 35937 19431 16506   13522 35356	87504   1 50   87453   3043 36001 19372 16629   13726 34683	86743   1 50   86692   3043 35962 19296 16666   14556 33131	83237   1 50   83186   3042 35891 19200 16691   14721 29532	81831   1 50   81780   3041 35810 19076 16734   14851 28078	79913   1 50   79862   3042 35684 18862 16822   15174 25962

政府數量：1952至2002（續前表）
政府類型	1972	1967	1962	1957	1952
總數   聯邦政府 州政府   地方政府 一般目的 縣 縣以下政府 　市 　鄉鎮　　 特殊目的 學區 特別區	78269   1 50   78218   3044 35508 18517 16991   15781 23885	81299   1 50   81248   3049 35153 18048 17105   21782 21264	91236   1 50   91185   3043 35141 17997 17144   34678 18323	10239   1 48   102343   3050 34415 17217 17198   50454 14424	116805   1 48   116756   3052 34009 16807 17202   67355 12340

（資料來源：《美國政府統計2002》，美國人口普查局，2002）

　　在美國地方中，縣在數量上要比其他類型政府單位建制為少，除康涅狄格、羅得島和哥倫比亞特區以外，所有州都設有縣或類似縣的單位。縣政府具有較大的包容性，并且比較穩定，它承擔雙重角色，即一方面是州政府的分支管理機構，另一方面又是獨立的地方政府單位，回應自己公民需求。市(城市、鄉村和聯合城鎮)作為一種地方政府單位是為了給更集中和更稠密的人口提供公共服務而設立。鄉鎮是新英格蘭最廣泛存在的基本單位，通常被授予廣泛權力，參與市政府的活動。特別區是指發揮有限功能的地方政府單位，學區從某種程度上來說是發揮教育功能的“特別區”，類似“特別區”承擔的功能包括：自然資源、消防、城市供水、住房與社區開發、垃圾處理、多功能區等。準政府組織是另一種服務于當地居民的非正式地方政府單位，例如房產主促進會、協管組織、共管組織等。

　　美國地方政府自成體系，它是建立“人民主權”的基礎之上，也是美國自主治理試驗不可分割的一部分，地方“自治政府”是美國地方政府治理的基本原則。美國地方“自治政府”是建立在兩項基本制度之上，即聯邦主義和憲治。聯邦主義主張所有政府以契約方式發生關系，這樣每一個政府都不能夠對其他政府擁有支配權，所有政府都向人民負責。而憲治將這一基本原則以憲法形式確定下來，通過憲法賦予人民權力，限制政府權威，實現權力分立與制衡，主張司法審查等來確保地方自治和人民主權。

　　美國地方政府的財政收入

　　任何政府要發揮作用，行使職能，都必須依靠政府財政，地方政府也不例外。不過，使用不同的財政資源會影響地方政府制定決策和提供服務的方式。一般而言，地方政府對于他們自己的財政收入、稅收、使用者付費等資源依賴越深，對當地政府官員而言，平衡服務的收益與成本，回應當地居民的需求，使他們更有效率地工作的刺激就越大。反之，當地方政府更多地依賴外來的財政資源，就不會有動力回應當地居民和更有效率地工作。地方政府財政對于地方政府行為影響極大，不同地方財政制度會產生不同地方政府行為。

　　在美國，地方政府的財政收入主要有六個來源：稅收(taxes)，使用者付費和專項收益(Charges and miscellaneous revenues)，政府間轉移支付(intergovernmental transfers)，和借款，公用事業和酒類儲備收入(utility and liquor revenues)，保險信托收入(insurance trust revenues)。在歷史上，財產稅一直是地方政府最重要的稅收，這主要是因為財產稅具有三個優勢：易于被不同邊界的轄區所使用；房產是不可移動的，它不能被搬走以逃避征稅；財產稅易于成為一種收益稅。除財產稅之外，地方政府還征收銷售稅，總收益稅，個人所得稅等稅種。使用者付費是使用政府所提供產品和服務者向政府支付的費用，如公用事業收費、停車計費、通行費、運輸費等，目前是地方政府稅收來源中增長最快的一種。盡管專項收益稅款是作為提交給特殊領域業主的財產稅清單中的一部分被征收來，但是它還是被作為是一種使用費付費的方式。政府間轉移支付是指聯邦政府和州政府向地方政府的轉移支付，通常形式包括功能性撥款、合同、整筆撥款和財政收入共享。地方的財政債務主要有稅收預期票據、一般性義務債券和為資本升值而發行的財政債券。稅收預期票據屬于短期債務，一般在一個年度內通常作為獲取資金的依據。一般性義務債券是由政府承諾其償付的“完全可靠與可信”，而為資本升值而發生的財政債券，只能靠其資助工程的收益來保證利率兌現。美國各州憲法都要求地方政府采取平衡預算的原則，因此對地方財政債務限制很嚴格，這也是美國地方政府財政狀況良好的原因。

2001至2002年度州和地方政府財政收入

項目	數量（百萬美元）
財政收入   一般性收入 　　　來自于聯邦政府 　　　稅收 財產稅 銷售稅 個人所得稅 公司收益稅 其他稅 　　　使用者付費和專項收益   公用事業和酒類儲備收入   保險信托收入 失業保險 退休金 其他保險信托收入	1,807,573   1,684,776   360,534   904,971   279,122   324,040   202,858 28,152 70,800   419,270   107,387   15410 27086 -29261 17586

（資料來源：《美國政府統計2002》，美國人口普查局，2002）

　　美國地方政府財政中的支出

　　地方政府職能的行使，公共物品和公共服務的提供，都可以在地方政府財政支出中反映。地方政府財政收入既為地方政府職能和公共物品供給提供了某種可能性，也為地方政府發揮其職能設定了限制性條件。一個地方政府財政收入缺乏，會影響其公共物品和公共服務的提供，反過來，公共物品和公共服務供給質量下降，也會影響其財政收入。

　　在美國，無論地方政府組織形式如何，它們在提供以下公共服務方面扮演重要的角色：警察和消防；教育；公共交通、街道和高速公路、機場和海港；排污與固體垃圾的收集和處理；公共保健和醫院；公共福利；公園和娛樂；住房、城市修葺和土地使用控制；公共檔案和法庭；供水；還有其他許多公用事業。美國地方政府的財政支出正是以這些職能為基礎，他們構成了地方政府財政的主要支出項目。

　　按照功能支出分類，美國的州和地方政府都需要將財政資源用于以下功能性支出：一般性支出(包括日常支出和資本投資)、教育服務支出(包括教育和圖書館)、社會服務和收入保障支出(包括公共福利、醫院、衛生、社會保險行政、退伍軍人服務)、交通支出(包括高速公路、航空、水上交通和設施、其他交通)、公共安全支出(包括警察服務、消防、矯正、巡邏和管制)、環境保護和住房支出(包括自然資源、公園和娛樂、房屋和社區發展、污水處理、固體垃圾的收集)、政府行政支出(包括財務行政、司法和法律、一般公共建筑、其他政府行政)、一般性債務利率、一般性支出、公用事業和酒類儲備支出、保險信貸支出(失業保險、退休金、其他支出)等。下表列出了美國2001至2002年州和地方政府在功能性項目方面的支出：

2001至2002年美國州和地方政府財政支出表

功能支出	州和地方政府	州政府	地方政府
總支出   一般性支出 日常支出 資本投資   教育服務 教育 圖書館   社會服務和收入保障 公共福利 醫院 衛生 社會保險行政 退伍軍人服務   交通 高速公路 航空 水上交通和設施 其他交通   公共安全 警察服務 消防 矯正 巡邏和管制   環境保護和住房 自然資源 公園和娛樂 房屋和社區發展 污水處理 固體垃圾的收集   政府行政 財務行政 司法和法律 一般公共建筑 其他政府行政   一般性債務利率 一般性支出   公用事業和灑類支出   保險信貸支出 失業保險 退休金 其他支出	2,048,719   1,735,196 1,508,221 226,975     594,591 8,257     283,885 87,247 59,132 5,082 361     115,467 16,209 3,571 1,748     64,492 25,978 54,687 11,629     22,000 30,096 31,610 31,238 19,047     32,653 31,236 10,897 18,003   75,303 100,774   143,851   169,627 42,166 144,208 13,298	1,280,290   1,109,227 1,204,462 84,766     389,390 1,401     287,016 37,393 50,293 5,073 361     84,198 1,894 1,039 304     10,706   38,918 7,991     17,821 6,184 5,989 2,185 3,128     19,083 15,341 2,633 4,010   31,426 79,073   23,777   147,286 42,017 91,971 13,298	1,140,082   997,623 855,413 142,209     433,585 7,842     46,777 50,779 29,500 9       44,278 15,044 2,558 1,444     55,086 26,008 18,358 3,756     5,417 25,168 27,840 30,411 16,318     13,723 17,042 8,264 14,083   43,876 59,411   120,074   22,386 149 22,236

（資料來源：《美國政府統計2002》，美國人口普查局，2002）

　　美國地方政府財政面臨的挑戰

　　美國地方政府財政仍然面臨著很多問題，這些問題并不任何單個地方政府財政來源有關，它是整個地方政府財政體制的問題。這些問題如果不能夠得到重視和解決，美國地方政府財政將會面臨持續挑戰，從而直接影響美國地方自治。

　　美國地方政府財政面臨的第一個問題就是收支彈性缺口問題。不管何時，只要隨著收入的提高，生產公共產品和服務的成本增長比當時稅收的增長更快時，收支彈性缺口就會發生。在這種情況之下，政府必須要么減少開支、提高稅率，要么開拓新的稅源。這就是收支之間的關系，稱之為收支彈性，決定著收支彈性缺口是否會出現。

　　稅收競爭和城區-郊區平衡是美國地方政府財政面臨的另一個問題。由于財政收入短缺，使得地方政府官員意味到他們為稅錢存在競爭。當公民和企業同時在幾個不同政府單位和轄區開展活動時，這種競爭就導致了稅收競爭和協調的需求。稅收協調主要是通過稅收信貸、協調性稅收管理、合同型征稅等方式來實現。例如，如果一個居民在一個轄區內工作，但在另一個轄區內居住，那么其個人所得稅可能會在兩個轄區之間對半分成。由于保持低稅率，必然會降低公共服務質量，這使得很多人認為地方政府之間稅收競爭是一個嚴重的問題。但是另一種觀點認為，地方政府之間稅收競爭可以使得地方政府對當地居民反應更加靈敏。

　　中心城市和郊區之間的競爭是一種特殊的稅收競爭。中心城市的人們認為他們被郊區人們所剝削，這些郊區人利用中心城市的資源，但是卻將其財產稅支付郊區管轄機構。對此不同學者存在不同看法，有學者總結道，總體而言，郊區居民對中心城市的貢獻要大于其消耗；也有學者認為，郊區居民對中心城市的消耗大于其稅收中的貢獻，但是使用中心城市的郊區居民越多，中心城市的居民收入越高。

　　財政平衡問題也是美國地方政府財政面臨的問題。財政平衡強調將稅收的征集和管理與地方政府決策聯系起來，它包括三個維度的平衡，即個體維度的財政平衡，空間維度的財政平衡和時間維度的財政平衡。個人維度的財政平衡強調將個人所交納的稅收要與其從政府所提供的物品和服務中獲得的收益相一致，這也正是地方政府廣泛采用使用者付費的原因所在。空間維度的財政平衡強調一個地區的收益和成本平衡，即公民和企業如果在某個地區獲得了收益，那么他們也需要為之付出成本。而時間維度的財政平衡主要是強調公共設施和公用事業的可持續發展問題，即如何對基礎設施進行維護，以確保其質量。如果財政平衡問題被打破，地方政府之間就會產生“外部性問題”，這種外部性必然會降低公共物品和公共服務的提供質量。

　　李文釗 中國人民大學博士研究生

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