地方政府融資手段

　　文 / 王卉彤

　　一、主要融資手段

　　上世紀(jì)八十年代以前，我國(guó)地方政府主要通過(guò)財(cái)政投入來(lái)融通城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金。近年來(lái)，各地方政府開(kāi)始進(jìn)行多方式、多途徑籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的嘗試，當(dāng)

前的主要方式有直接融資、間接融資、BOT融資、土地出讓收入等。

　　直接融資

　　這類(lèi)融資主要以地方政府為融資主體而獲得用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金。具體表現(xiàn)為：

　　I. 財(cái)政資本金投入而獲得的股權(quán)收益；

　　II 由財(cái)政投入一些城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而帶動(dòng)外資和民營(yíng)資本的投入；

　　III. 獲得中央轉(zhuǎn)貸的由中央政府發(fā)行的國(guó)內(nèi)外政府債券；

　　IV. 向世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際和地區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款；

　　V. 獲得中央轉(zhuǎn)貸的由中央政府向外國(guó)政府的貸款；

　　VI. 外國(guó)政府援助贈(zèng)款。

　　間接融資

　　這類(lèi)融資主要通過(guò)銀行、保險(xiǎn)公司和投資公司等中介機(jī)構(gòu)獲得用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的資金，是目前地方政府進(jìn)行大規(guī)模融資的主要方式。具體表現(xiàn)為：

　　I. 政府授權(quán)一些從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)有投資公司，向銀行貸款，財(cái)政實(shí)施擔(dān)保并進(jìn)行貼息。近年來(lái)，為適應(yīng)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的需要，銀行還新開(kāi)辟了一些新型的貸款業(yè)務(wù)，如國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行提出“依托政府信用，發(fā)展開(kāi)發(fā)性金融業(yè)務(wù)”后，廣東佛山市南海區(qū)2001年和2002年兩次與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行簽署城市基礎(chǔ)設(shè)施打捆貸款合同，共計(jì)130億元，其中2002年貸款中的83%是政府信用額度，這些貸款主要用于科技工業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施、南海體育中心、南海區(qū)環(huán)境保護(hù)綜合整治工程、廣佛輕軌、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。

　　II. 政府授權(quán)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政實(shí)施擔(dān)保并承擔(dān)債券利息。如上海市1998年發(fā)行期限為5年、年利率為9%的“浦東建設(shè)債券”5億元。

　　III. 通過(guò)有關(guān)投資信托公司，采用集合信托方式向社會(huì)投資者籌資，獲得的資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；許多市政府已為投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施的信托計(jì)劃，按照總投資額的一定比例提供政府補(bǔ)貼。例如上海外環(huán)隧道項(xiàng)目，項(xiàng)目公司從運(yùn)營(yíng)起開(kāi)始，每年可得到上海市政府提供的項(xiàng)目投資余額9.8%的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼年限是25年，之后項(xiàng)目將移交給政府。

　　BOT融資

　　隨著各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放，價(jià)格和收費(fèi)制度的進(jìn)一步改革和創(chuàng)新，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性類(lèi)別的劃分，社會(huì)資金開(kāi)始進(jìn)入城建領(lǐng)域。各地將有盈利的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推向市場(chǎng)，通過(guò)BOT方式吸引外商或民間投資。BOT(Build Operate Transfer，建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)移)通常是由政府與項(xiàng)目投資人簽訂一攬子協(xié)議，約定項(xiàng)目投資人投資建設(shè)項(xiàng)目，并在建成后的一定期限內(nèi)擁有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后項(xiàng)目無(wú)償歸政府所有，其主導(dǎo)思想是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。典型形式為：項(xiàng)目所在地政府授予一家或幾家私人企業(yè)所組成的項(xiàng)目公司特許權(quán)力，允許它們就某項(xiàng)特定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行籌資建設(shè)，在約定的期限經(jīng)營(yíng)管理，并通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入償還債務(wù)和獲取投資回報(bào)；約定期滿(mǎn)后，項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償轉(zhuǎn)讓給所在地政府。由于涉及到具體的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目各有不同特點(diǎn)，BOT有了 BOOT(Build Own Operate Transfer，建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)移)、BTO(Build Transfer Own，建設(shè)—轉(zhuǎn)移—擁有)等變異形式。成都自來(lái)水六廠(chǎng)是國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)的第一個(gè)BOT自來(lái)水廠(chǎng)項(xiàng)目，日供水能力40萬(wàn)立方米；總投資1.06億美元，資本金占30%，信貸占70%。經(jīng)過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，法國(guó)通用水務(wù)和日本丸紅公司組成的投標(biāo)聯(lián)合體中標(biāo)，由二者作為發(fā)起人組成項(xiàng)目公司，其中法國(guó)通用水務(wù)出資60%，丸紅出資40%。借款人為亞洲開(kāi)發(fā)銀行(ADB)和歐洲投資銀行(EIB)。由銀行自身?yè)?dān)保經(jīng)濟(jì)險(xiǎn)，由歐洲投資銀行承保政治風(fēng)險(xiǎn)。里昂信貸銀行作為境外融資銀行承擔(dān)ADB的附屬貸款和EIB的擔(dān)保貸款，同時(shí)提供套期保值服務(wù)。中國(guó)建設(shè)銀行作為貸款銀行的境內(nèi)代理行，將為項(xiàng)目提供賬戶(hù)管理、抵押品監(jiān)管、外匯兌換等服務(wù)。除項(xiàng)目公司的賬戶(hù)須按協(xié)議開(kāi)在建設(shè)銀行外，法國(guó)承包商的賬戶(hù)也開(kāi)在建設(shè)銀行，從而實(shí)現(xiàn)了資金體內(nèi)循環(huán)。

　　土地出讓轉(zhuǎn)讓收入

　　土地是政府擁有的國(guó)有資產(chǎn)中最大的資產(chǎn)，近幾年，一些地方政府通過(guò)出讓土地獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)資金，形成了土地出讓與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)互動(dòng)的新模式。成都的一個(gè)縣級(jí)市邛崍，2002年決定修建新城時(shí)，政府提供政策、土地等資源，承擔(dān)相關(guān)的政策法律風(fēng)險(xiǎn)，作為項(xiàng)目的發(fā)起人和終極產(chǎn)權(quán)的所有者，與四川瑞云集團(tuán)簽訂了《邛崍市新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》，規(guī)定新城整體以BOT形式建設(shè)經(jīng)營(yíng)50年。期間，瑞云集團(tuán)享有城市新區(qū)公用事業(yè)的特許專(zhuān)有經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括公用設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、車(chē)輛新增部分經(jīng)營(yíng)權(quán)和水上項(xiàng)目以及其他公用設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)，50年后，企業(yè)將城市無(wú)償還給邛崍市政府。

　　二、地方政府的融資困難

　　由于近年來(lái)，各地方政府都開(kāi)始進(jìn)行多方式、多途徑籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的嘗試，在政府投資比例下降的情況下，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金總量卻在不斷增長(zhǎng)。但由于城市化進(jìn)程迅速，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問(wèn)題又是長(zhǎng)期積累下來(lái)的，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金仍與實(shí)際需要相差很遠(yuǎn)。目前城建籌資的實(shí)際狀況不容樂(lè)觀(guān)：商業(yè)銀行的貸款由于其期限要求和效益原則與城建項(xiàng)目的低經(jīng)濟(jì)效益不相匹配，因而貸款的成本較高，且資金的使用往往受到嚴(yán)格的條件約束；政策性銀行的貸款對(duì)象一般側(cè)重于全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；利用外資不但匯率風(fēng)險(xiǎn)大、數(shù)量有限，而且手續(xù)繁雜、時(shí)間成本很高；對(duì)于民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資金的投入，由于市政公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)和民營(yíng)企業(yè)資金實(shí)力的限制，短期內(nèi)難有大的作為；在嚴(yán)格保護(hù)耕地的土地管理制度下，地方政府大規(guī)模地經(jīng)營(yíng)城市土地也將難以為繼。在邛崍新城建設(shè)案例中，投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的瑞云集團(tuán)，按照簽訂協(xié)議應(yīng)可以享受土地開(kāi)發(fā)后產(chǎn)生的“級(jí)差地租”收益，但時(shí)隔不過(guò)半年，國(guó)土資源部于2002年7月份下發(fā)11號(hào)令《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，規(guī)定除城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、公益設(shè)施建設(shè)用地外，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地，一律采用招投標(biāo)方式出讓。 就此，靠經(jīng)營(yíng)性土地收回投資的邛崍模式遭遇政策壁壘，陷入困境。

　　三、可借鑒的融資手段

　　因此，在新的形勢(shì)下，應(yīng)盡快建立市場(chǎng)化、多元化基礎(chǔ)設(shè)施的融資渠道。在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，有些我國(guó)尚未采用的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式對(duì)于完善資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、支持城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、豐富居民的金融資產(chǎn)、促進(jìn)民間投資有著重要的借鑒作用。

　　市政債券(Municipal Bond)

　　市政債券是由地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行的有價(jià)證券，籌集的資金用于市政公用設(shè)施和社會(huì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)。市政債券分為兩大類(lèi)：一種是一般債務(wù)債券，是以當(dāng)?shù)卣�府信用和稅收能力作為還本付息的保證，所籌措的資金往往用于修建普通公路、公園以及一般市政設(shè)施等。另一種是收益?zhèn)�券，是由地方政府的授�?quán)代理機(jī)構(gòu)(企業(yè))為了投資建設(shè)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施而發(fā)行的債券，這些基礎(chǔ)設(shè)施包括收費(fèi)路橋、隧道、自來(lái)水廠(chǎng)、污水處理廠(chǎng)、電廠(chǎng)、地鐵和港口等，以該項(xiàng)設(shè)施的有償使用收入作為還債資金。由于收益?zhèn)�券的償還，不是以政府稅收為之擔(dān)保，而是以有關(guān)項(xiàng)目是否盈利為前提條件，因而與一般債務(wù)債券相比，收益?zhèn)�券的投資風(fēng)險(xiǎn)往往要大一些。在西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，許多地方政府是通過(guò)發(fā)行市政債券的方式籌措資金來(lái)建設(shè)市政項(xiàng)目。

　　基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)證券化

　　基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)證券化是資產(chǎn)證券化中的一種，是資產(chǎn)證券化與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相結(jié)合的產(chǎn)物，是資產(chǎn)證券化在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的具體運(yùn)用。基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)證券化是指以基礎(chǔ)設(shè)施的未來(lái)收費(fèi)所得產(chǎn)生的現(xiàn)金流為支持發(fā)行債券進(jìn)行融資的方式，債券的還本付息來(lái)源于基礎(chǔ)設(shè)施的未來(lái)收費(fèi)所得產(chǎn)生的現(xiàn)金流。經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施一般有兩個(gè)特點(diǎn)：一是由于消費(fèi)者對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的消費(fèi)數(shù)量或次數(shù)是比較穩(wěn)定的，不會(huì)有較大的波動(dòng)，消費(fèi)價(jià)格受政府管制，也不會(huì)有較大的波動(dòng)，因此經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)的收益十分穩(wěn)定；二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到中央政府或地方政府的支持，風(fēng)險(xiǎn)低。因此經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施是很適合采取證券化融資的優(yōu)良資產(chǎn)，以基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)為支撐發(fā)行的債券較容易被資本市場(chǎng)上的投資者所接受。而且由于僅僅轉(zhuǎn)讓了未來(lái)現(xiàn)金流，并未真正轉(zhuǎn)讓原始權(quán)益，能在有效保護(hù)國(guó)家對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)的基礎(chǔ)上解決資金問(wèn)題。

　　私人主動(dòng)融資(Private Finance Initiative，簡(jiǎn)寫(xiě)為PFI)

　　PFI是是BOT 的優(yōu)化，上世紀(jì)九十年代初始于英國(guó)，后在歐洲和北美的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中得到廣泛應(yīng)用。PFI項(xiàng)目由政府根據(jù)實(shí)際需要發(fā)起籌建，私營(yíng)企業(yè)和私有機(jī)構(gòu)組建的項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)和建造。與BOT 模式不同的是，政府對(duì)項(xiàng)目的要求沒(méi)有那么具體，往往只有目標(biāo)和功能要求，充分利用私營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的選擇、設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)的創(chuàng)新；項(xiàng)目竣工后，項(xiàng)目公司不是將項(xiàng)目提供給最終使用者，而是出售或租賃給政府及相關(guān)部門(mén)。也有一些特殊的PFI項(xiàng)目，項(xiàng)目公司可以負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，并直接為公眾提供服務(wù)，費(fèi)用仍由政府及相關(guān)部門(mén)支付。

　　次級(jí)債券

　　次級(jí)債券在國(guó)際資本市場(chǎng)上用的很多，隨著“長(zhǎng)期負(fù)債等同資本”觀(guān)念的傳播，開(kāi)始主要是作為補(bǔ)充銀行資本金的融資工具，然后其運(yùn)用的范圍越來(lái)越廣，成了公共基礎(chǔ)設(shè)施融資上用于提升項(xiàng)目資信、以便進(jìn)行更多融資的一種工具。例如：在美國(guó)德克薩斯州按規(guī)劃要建造喬治—布什公路時(shí)，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目本身收入并不足以單獨(dú)在資本市場(chǎng)上融資，而州交通廳在財(cái)政上無(wú)法承擔(dān)全部投入，這時(shí)就需要提升項(xiàng)目的資信使之得以利用資本市場(chǎng)。當(dāng)時(shí)就是利用了次級(jí)債券的工具，確切的說(shuō)是次級(jí)債務(wù)，即原本應(yīng)由州交通廳提供的資金量增加到1.3億美元，但是這作為債務(wù)而不是純財(cái)政投資，但同時(shí)這些債務(wù)是次級(jí)的，次于普通投資者所持有的債券。由于有此1.3億美元次級(jí)債務(wù)的存在，使得項(xiàng)目資信提升、投資者信心增加，結(jié)果在資本市場(chǎng)上以較低的資本成本獲得了余下所需的資金。次級(jí)債券通常用于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資。

　　王卉彤 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院 副教授

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