正確認(rèn)識(shí)政府競(jìng)爭(zhēng)

　　文 / 馮興元 李文釗

　　政府競(jìng)爭(zhēng)不僅指一地政府與另一地政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，而且還涉及政府內(nèi)部部門之間的競(jìng)爭(zhēng)以及政府與政府之外的組織與個(gè)體的競(jìng)爭(zhēng)。也就是說，政府競(jìng)爭(zhēng)包括政府間競(jìng)爭(zhēng)，政府內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng))以及政府內(nèi)外的競(jìng)爭(zhēng)。顧名思義，地方政府競(jìng)爭(zhēng)是指地方政府涉足其中的政府競(jìng)爭(zhēng)行為。

　　記得90年代末，筆者開始關(guān)注政府競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，一些學(xué)者認(rèn)為中國(guó)過去是帝國(guó)，現(xiàn)在是單一制國(guó)家，不存在政府競(jìng)爭(zhēng)或者地方政府競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)檎�府之間必須合作，不允許競(jìng)爭(zhēng)。這些學(xué)者的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，因一葉而障目，把形式上的制度被當(dāng)作了事實(shí)上的制度。正式的帝國(guó)秩序和單一制秩序只是形式上的制度。事實(shí)上的秩序與之有著巨大的偏差。而這一偏差的造成就歸因于政府競(jìng)爭(zhēng)。政府競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力則來自于組成政府的人的自利。即便人不是隨時(shí)隨地自利的，但是約束條件下的最大化傾向是無須爭(zhēng)辯的事實(shí)。

　　其實(shí)，中國(guó)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)歷來就存在。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，政府競(jìng)爭(zhēng)就非常激烈，其矛頭直指王權(quán)或霸權(quán)。其間夾雜著橫向的和縱向的地方政府競(jìng)爭(zhēng)。春秋時(shí)楚莊王北伐，并向周天子的使者詢問代表王權(quán)象征的九鼎的重量，大有奪取周朝天下之勢(shì)。這就是問鼎中原的典故之出處。誠(chéng)然，嚴(yán)格意義上的競(jìng)爭(zhēng)有別于沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)。但是，諸侯列國(guó)之間又何嘗不是將沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)充做競(jìng)爭(zhēng)的手段呢？

　　利益驅(qū)動(dòng)下的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，盡管中央政府高度集權(quán)，但我們?nèi)匀豢吹焦と嗽跈C(jī)器旁打盹和農(nóng)民在田間歇腳的消極怠工現(xiàn)象，以及基層干部和村民私下包干到戶的“欺上犯君”行為。從性質(zhì)上分析，前者屬于政府內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)行為，后者則為縱向政府間競(jìng)爭(zhēng)行為。那時(shí)候業(yè)已存在的“一放即亂，一收即死”的治亂循環(huán)，也說明存在嚴(yán)重的縱向政府競(jìng)爭(zhēng)。至于各地政府爭(zhēng)相申請(qǐng)中央投資項(xiàng)目，則體現(xiàn)了地方政府之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)。

　　從1978年開始，中國(guó)社會(huì)開始了復(fù)雜的體制轉(zhuǎn)型過程，這一轉(zhuǎn)型不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程，同時(shí)是政治經(jīng)濟(jì)體制等全方位的轉(zhuǎn)型過程，也是一種社會(huì)秩序重構(gòu)的過程。在這一轉(zhuǎn)型過程中，國(guó)家的作用及地方政府的空間結(jié)構(gòu)差異性日益凸顯。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及中央向地方的分權(quán)過程的展開，不僅個(gè)體和企業(yè)的利益開始覺醒，地方政府的利益也開始覺醒。有學(xué)者甚至用“地方產(chǎn)權(quán)制度”(regional property rights of local governments)來概括地方政府的利益訴求，以區(qū)別于“國(guó)家產(chǎn)權(quán)”。就是說，地方政府的財(cái)力及經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)具有關(guān)聯(lián)性，這使得各地方政府通過各種方式來促進(jìn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展，紛紛推出各種優(yōu)惠政策來吸引更多投資和企業(yè)落地，甚至直接投資和控制企業(yè)。

　　在利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)日益加劇。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和地方分權(quán)拉開了激烈的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的序幕。各地紛紛采取地方保護(hù)主義和地方封鎖的方式，來促進(jìn)本地企業(yè)的發(fā)展，這種例子的明顯表現(xiàn)為煙、酒等產(chǎn)品的地區(qū)保護(hù)主義。甚至地方政府大力推行地方國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的民營(yíng)化，也與地方政府間競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)：當(dāng)?shù)胤秸�府可以通過征稅和收費(fèi)獲得可支配財(cái)力，那么直接經(jīng)營(yíng)地方國(guó)有和集體企業(yè)有時(shí)侯是不劃算的，成本和收益的權(quán)衡導(dǎo)致地方政府對(duì)一部分自己所控制的企業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化。

　　縱向政府之競(jìng)爭(zhēng)

　　至于改革初期的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和地方分權(quán)，其本身就可以被視為中央政府和地方政府、政府與民眾之間較為隱形的競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果：正是因?yàn)橐�調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，才需要經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化；也正是因?yàn)橐�調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性，才需要地方分權(quán)。

　　中央與地方的競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)在財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的方方面面。

　　財(cái)政

　　在財(cái)政領(lǐng)域，80年代實(shí)行的地方財(cái)政分權(quán)，尤其是各種財(cái)政包干制，大大激發(fā)了地方政府推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。地方政府通過藏富于民或者征收預(yù)算外和制度外收入的方式，使地方財(cái)力空前提升。而中央政府的預(yù)算外收入本來就少，再加上經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化導(dǎo)致利潤(rùn)上繳日少，事實(shí)上減少了中央政府從地方總收入中的分成，并減少了中央政府占全部預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支的比重。但中央政府也向地方政府伸手借款，并通過提高地方政府上繳基數(shù)等手段平帳。即便如此，中央政府本級(jí)預(yù)算內(nèi)收入占比從1985年的38.4%降到1993年的22%, 支出占比同期從39.7%降到28.3%。縱向政府競(jìng)爭(zhēng)空前劇烈。

　　1994年開始，中國(guó)政府開始實(shí)施“分稅制”改革，中央稅種和地方稅種分開，這使得中央政府財(cái)政和地方政府財(cái)政開始形式上實(shí)現(xiàn)制度化“分權(quán)”。其實(shí)質(zhì)則是集權(quán)，直接體現(xiàn)了嚴(yán)峻的縱向政府競(jìng)爭(zhēng)。分稅制改革的兩大目標(biāo)就是提高兩個(gè)比重，一是提升財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，二是提升中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重。實(shí)際情況也恰恰是朝著這一目標(biāo)發(fā)展：全部預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1993年的12.6%增長(zhǎng)到2004年的19.3%；在同期，中央預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占全部預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的比重從22%增長(zhǎng)到54.9%。

　　經(jīng)濟(jì)

　　在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，盡管我國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化取得了重大的進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制主義的色彩仍然非常嚴(yán)重。這直接體現(xiàn)為政府與民間的直接或者間接競(jìng)爭(zhēng)。所謂歧視民企，“與民爭(zhēng)利”，擠出民間投資之類的說法就反映了此類現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制主義行為直接體現(xiàn)在現(xiàn)有審批制度上：比如涉及投資項(xiàng)目總額達(dá)到一定金額時(shí)，就需要按照金額的高低經(jīng)由國(guó)家發(fā)改委或者地方發(fā)改委的審批。金額高一些，由國(guó)家發(fā)改委審批；金額低一些，由地方發(fā)改委審批。這類自上而下的控制是我國(guó)單一制政體的特點(diǎn)。但是地方上的企業(yè)可以通過向地方政府官員尋租，以化整為零的方式把項(xiàng)目分期報(bào)批，最終達(dá)到項(xiàng)目上馬之目標(biāo)。著名的常熟市“鐵本”事件就是如此。該事件涉及民間資本對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的較大規(guī)模投資，其用地和項(xiàng)目審批就是采取化整為零方式解決的。在經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制主義色彩濃厚的國(guó)家，通過這類“制度創(chuàng)新”性質(zhì)的對(duì)策化解上級(jí)的政策是正常的競(jìng)爭(zhēng)行為。“鐵本”事件反映了中央與地方的競(jìng)爭(zhēng)，政府與民間的競(jìng)爭(zhēng)。

　　在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，最新的一輪較大規(guī)模的縱向政府競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生在去年。當(dāng)時(shí)中央嚴(yán)格控制土地資源的開發(fā)，這進(jìn)一步約束了地方政府通過出售土地資源來獲取資源的途徑。在這樣的背景之下，各地方政府紛紛通過各種方式來擴(kuò)大地方政府財(cái)政，有些地方通過不執(zhí)行中央土地政策出售土地來獲取財(cái)政資源，有些地方政府通過當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)改制引入外資來擴(kuò)大地方政府財(cái)政收入。中央強(qiáng)令各地政府采取對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫的措施。但是，許多特大城市和大城市的政府，都采取的措施并不積極。這是因?yàn)椋�地方�?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政收入增長(zhǎng)，乃至城市政府官員的“烏紗帽”是與房地產(chǎn)市場(chǎng)的“泡沫型”或者“非泡沫型”繁榮掛鉤的，一損倶損，一榮俱榮。我國(guó)的用地控制政策是一些部門用行政命令的形式下達(dá)的。由此，我國(guó)官方話語中，宏觀調(diào)控的概念創(chuàng)新程度很強(qiáng)，它涵蓋了財(cái)政政策、貨幣政策、計(jì)劃、行政、土地政策。而經(jīng)濟(jì)學(xué)中的宏觀調(diào)控主要就是指財(cái)政政策和貨幣政策。官方話語與經(jīng)濟(jì)學(xué)家的話語從而也形成一種競(jìng)爭(zhēng)。這也屬于政府內(nèi)外之間的競(jìng)爭(zhēng)。

　　社會(huì)

　　在社會(huì)領(lǐng)域，比如在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，也存在著縱向政府競(jìng)爭(zhēng)。中央對(duì)基礎(chǔ)教育的投入直到今年為止一直十分有限，中央三令五申要求各地解決投入問題，而地方政府似乎因?yàn)槠渌�諸如發(fā)展經(jīng)濟(jì)之類優(yōu)先考慮而忽視基礎(chǔ)教育投入。即便今年中央將大幅提高對(duì)基礎(chǔ)教育的投入，也是要求地方政府一起上。

　　此外，地方政府不愿意把資金投入到基礎(chǔ)教育，也與地方政府之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)：所節(jié)約的資源可以騰出來用于吸引外來投資，發(fā)展地方競(jìng)爭(zhēng)。這些資源直接構(gòu)成了有關(guān)地方的當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)力。至于從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，缺乏對(duì)基礎(chǔ)教育的投資恰恰會(huì)影響區(qū)域或者地方的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力。所以，地方政府對(duì)于其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益需要加以權(quán)衡取舍。

　　正確認(rèn)識(shí)地方政府競(jìng)爭(zhēng)

　　從我國(guó)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為，可以看到地方政府的如下特點(diǎn)：第一，各級(jí)政府體現(xiàn)為“競(jìng)爭(zhēng)性政府”特性；第二，地方政府競(jìng)爭(zhēng)廣泛存在，既涉及政府間的競(jìng)爭(zhēng)，又有政府內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)和政府內(nèi)外的競(jìng)爭(zhēng)；第三，在地方政府競(jìng)爭(zhēng)中，表現(xiàn)出約束條件下的最大化傾向，也就是能最大化就最大化，不一定就是一定要最大化；第四，只有承認(rèn)地方政府競(jìng)爭(zhēng)才能解釋各級(jí)政府許多偏離正式法規(guī)政策的行為。

　　此外，不能一概而論地認(rèn)為上述地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)社會(huì)共同體而言是有利的或者不利的。它是雙刃劍。有些地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為是有利的，有些則是不利的。中國(guó)社會(huì)正處在激劇的變革和轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)、方式、強(qiáng)度都有了重大的變化。需要我們對(duì)之特別關(guān)注。一般而言，對(duì)于地方政府競(jìng)爭(zhēng)，需要一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序框架加以規(guī)范，需要承認(rèn)或者假設(shè)政府存在著很大的自利性或者競(jìng)爭(zhēng)性一面。只有放棄“仁慈性政府”或者“仁政”假設(shè)，才能制定出合理的規(guī)則，形成一種公平的規(guī)則秩序框架。也只有這樣，才能利用那些有利的地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為，避免和消除不利的地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為。

　　北京，2006年2月11日

　　馮興元 中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究員農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員

　　李文釗 中國(guó)人民大學(xué)博士研究生

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