后稅費時代新農村建設路徑

　　本報記者季譚發自北京

　　2006年1月1日，我國延續了2600年的農業稅在所有省份被正式取消；十六屆五中全會，中央又不失時機地提出了“建設社會主義新農村”的戰略目標。

　　社會主義新農村由兩個關鍵詞組成：一是社會主義，是農村建設的道路；二是新農村

，是努力的目標。然而，無論學界還是官方，對當前農村存在的問題，發展路徑、政策，都有不同的理解。

　　2月18~19日，北京大學中國與世界研究中心和華中科技大學中國鄉村治理研究中心舉辦了“取消農業稅后鄉村體制與新農村建設”研討會。

　　溫鐵軍(中國人民大學農業與農村發展研究學院院長)：以鄉村改革填補制度執行乏力的空白

　　農村稅賦取消之后，鄉鎮基層政權的維持很難靠土地定額租的形式來維持運轉了，只依賴上級政府支付鄉鎮政權的運轉費用。全國68萬個行政村，將近400萬個自然村，需要很大的費用來負擔它的運轉，因此，各種名目的費用收取再次死灰復燃，比如喪葬費、宅基地費用的收取，目前現行鄉村組三級行政費用的收取仍然是個大問題。

　　目前的轉移支付只夠鄉鎮一級實際開支的1/3，鄉鎮平時收的“三提五統”的費用，即使是“搭便車”收取的管理費用，也就夠鄉鎮政府行政使用了。因此到底中央要轉移支付多少，才夠用？這個要好好調查。

　　另外，稅費改革以后，還出現了管理真空，治理成本沒有解決，結果是鄉鎮政府的組織功能弱化，制度執行乏力。目前來看，稅費改革的政治意義大于經濟利益，農民負擔上訪的情況在典型地區減少了80%左右，但是深層次的經濟問題并沒有完全解決。所以，加大轉移支付力度，應該與加大自上而下、自下而上的鄉村改革相結合，比如在農村基層發展良性的農民組織，來填補制度執行乏力的空白。

　　那么，如何面對后稅費時代的現實？著眼點在農民，著力點在村社。我們在河南蘭考新農村建設試驗的集體經驗說明，農民合作社由于本質上是弱勢小農聯合組成的組織，應該在當前的新農村建設中被認為是一種能夠兼顧公平和效率的組織創新。主要作用就是通過農民互幫互助、共沾利益、共擔風險，來把市場行為造成的外部性問題內部化解決。從實際情況出發，我們傾向于在村莊建立綜合性的合作社。合作社在實踐中摸索出了綜合服務形式，有資金互助服務等形式的信息服務。

　　總之，新農村建設，需要借助既有的宗族、親族、體制、職業等村莊資源，以舊合作促生新合作。

　　孫立平(

　　目前的新農村建設中，有一個現象是兩種二元結構的疊加。

　　城鄉二元結構分成兩種類型：一種是行政主導型，另一種是市場主導型。改革前，主要是行政主導型的二元結構，它的特征是非常嚴格，造成城鄉之間界限清楚。它形成的條件有二：一是中國處在當時的生活必需品時代，社會本身是封閉的，農民在城里呆不下去，沒有糧票，沒有居住證明。二是城市對于農村有依賴性，當時城市居民每月用較多的收入來購買農產品和以農產品加工的工業品，消費品使城鄉聯系在一起。

　　改革后的市場型二元結構的特征，是與對外開放及全球化聯系在一起的。城市失去對農村的依賴，不再過多購買農產品。這意味著城市對農村的依賴越來越小了。

　　在我國，現在行政主導型的二元結構在改革中受到某種弱化，但仍然存在。目前出現新的二元結構和原來的二元結構疊加在一起的現象，導致城鄉差距超過改革前。正是由于兩種二元結構的疊加，出現很多問題，目前城鄉差距達到6倍。

　　但生活在城鄉兩個不同世界的人現在要面對統一的市場，以及統一市場中的統一價格，這是嚴峻現實。比如醫療價格、教育價格，甚至農業生產資料的價格，農民的收入只相當于城市的1/6，但是他做一個闌尾炎手術的價格，大小城市差不多，都是3000元左右。這使得國家行政制度在農村的存在，成為一個成本浩大的事情。

　　另外，這種城鄉之間的二元結構向城市當中轉移，形成了城市當中的二元結構，城市中的二元結構與城鄉之間的二元結構疊加在一起，形成了三元結構的中國社會。

　　城市的二元社會，首先就是二元的勞動力市場——“次級勞動力市場”和“初級勞動力市場”；生活世界也是二元的，城市中的一部分人，以次級市場當中的勞動力收入作為生活費用的這批人，沒有辦法承擔城市中的生活費用。次級勞動力市場價格受城鄉之間巨大的二元結構差距的影響，所以可以將次級勞動力市場的價格拉低，但是全球化的過程又可以將初級勞動力市場的價格拉高，這樣就導致了城市內部勞動力市場價格的巨大差別。

　　城市二元結構的結果，就是勞動力市場的二元結構，還有就是生活世界的二元結構。這種二元結構使中國出現三種人，一是在初級勞動力市場就業的人，得到收入，承擔城市費用；二是次級勞動力市場的農民工，不承擔城市的費用，大體均衡。最糟糕的是從城市的次級勞動力市場獲得收入，但是同時還要承擔城市的生活費用。

　　這個二元結構的演變和它的邏輯，成為新農村建設最基本的背景。

　　宋亞平(湖北省委政策研究室主任)：湖北的“七站八所”改革

　　農村稅費的一個突出問題，就是鄉鎮政府因為財政收入的銳減而導致管理功能的軟弱化和虛擬化。以前的“三提五統”，使農民在很大程度上成為支撐鄉鎮政府正常運轉的“衣食父母”。現在農民稅費負擔大幅度減免，意味著鄉鎮財源的枯竭，中央和省級政府雖然加大了財政轉移支付力度，但很難彌補鄉鎮財政減收所形成的實際缺口，現在是責任無限大，權利無限小。

　　鄉鎮一級到底有多少部門，至今沒有搞清楚。我在咸安當書記的時候，一個鄉鎮至少都是50個部門左右，大的鄉鎮有100個部門，這不是它的錯。這是按照對口設置的原則，有歷史原因。現在沒有稅費了，基層政府職能還是老一套。傳統的“七站八所”，他們的工作性質、內容都與原來一樣，這些問題要解決。

　　湖北省的做法是“七站八所”這一塊進行改革，置換身份，買斷工齡22萬人,湖北省拿出16億~18億元,進行鄉鎮政府機構的配套改革。

　　以前的“七站八所”形成一個“以錢養人”的辦法，但是現在湖北省根據職能轉換的要求和可用財力的許可，由鄉鎮和縣級業務主管部門共同確定本地每年需要完成的農村公益性服務項目，連同具體的服務時間、服務質量、服務價格、考核結算的要求，面向社會公開招標。

　　行政執法權上收縣級政府的有關職能部門，鄉鎮政府只管協調和監督，農民負擔監督和村級財務代理的職能劃歸鄉鎮財政所。

　　除國稅、地稅等國家垂直管理的站所外，其他的“七站八所”全部整體轉制，依法登記為經濟實體或社會中介服務組織。通過改革，鄉鎮原來的“七站八所”轉制后自主經營、自負盈虧，所有的人員進入政府建立的基本

　　潘維(北京大學中國與世界研究中心主任)：農民需要自己的組織

　　農民為什么窮？我的觀點是，地少人多、市場經濟的關系，還有就是小農歷史包袱沉重，難以組織起來。有人說，土地被城市資本很便宜地拿走了，所以土地應該私有化。但是土地如果能夠自由買賣，未來土地將會更加集中，結果會比城市的圈地運動還要嚴重。

　　再就是村民自治組織的問題，農村在現代化進程中，需要自己的農民組織。現在“村民自治”有幾種形式還是不錯的，比如以農村基層黨組織為核心的“村民自治”，華西村、南街村、大寨村都屬于這一類；比如“下派黨員”干部為核心的“村民自治”，像

　　總之，自治不是“搞政治”，而是經濟自助，引導“村民自治”的大方向就是以村莊社區為單位，把農民組織起來，引導農民從事改善社區生活環境、文化環境的生產勞動。

　　還有就是鄉鎮政府要不要？任務是什么？組織方式是什么？目前有幾種組織方式，第一種是無政府方式，認為稅費取消以后，鄉鎮政府可以取消，可以讓鄉鎮政府搞自治；第二種就是弱政府方式；第三種是轉變職能方式；第四種就是合并鄉鎮方式。這是對鄉鎮職能而言的。

　　我的看法是，對于鄉鎮的職能規定是有法律依據的，是不是應該回歸這個法律規定？在現代化進程中的作用、地位是什么？這樣從國家發展戰略角度來看，會對鄉鎮職能的變遷有所啟發。

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