能源政策的必要性

　　中國是否正在吞食世界？在能源市場的“重量級”分組中，中國已是僅次于美國的全球第二大初級能源消費國，盡管在名義的世界經濟產出中，中國僅占有4%的份額。20年前，中國還是東亞最大的石油出口國；而從2003年開始，中國已成為僅次于美國的世界第二大石油進口國。關注這一問題是必要的：中國的能源消費將如何影響世界經濟的格局？本刊有幸邀請到英國能源問題專家菲利普•安德魯-斯皮德博士與讀者分享他對這一問題的思考和洞見。安德魯-斯皮德擔任英國鄧迪大學能源、石油與礦物資源法律政策中心主任，領導著該

中心的中國研究項目，他曾在英國石油公司(BP)中國公司工作多年，對中國能源市場有著深刻理解。

　　——編者按

　　能源領域近兩年發生的一切說明了兩個重要問題：第一，中國需要有機可持續的能源政策；第二，在經歷了很長時間之后，中國政府終于意識到了這一點。國務院新設了能源領導小組，國家發改委除能源局外增設國家能源辦公室等。這些舉措都表明，目前能源已進入中國政府的核心議程。

　　為什么中國需要這樣一種遠比現有政策更為合理和透明的能源政策？提出這一問題的必要性在于，包括英國在內，許多國家在很長一段時間內其能源政策都未做到合理透明。

　　過去三年，太多現象凸顯了中國缺乏高效的能源政策：能源消費增長比GDP增長更快；電力和

　　諸如此類的現象都與中國能源市場機制的脆弱乏力密切相關。市場機制乏力的后果即是，國內各地市場不能有機整合，市場的參與者缺乏明晰的指引信號，以及政府對于能源行業的

　　一直以來在能源行業中，煤油氣電各部門之間的政策缺乏有機聯系，能源部門和環境政策制定者間也缺乏有效互動。問題的根源在于體制。過去各子行業行政部門各自為政，雖然行政部門分別為相應的國有企業所取代，然而各自為政的局面依然沒有改變。一個能夠橫跨各部門，兼具運籌帷幄的戰略考慮和高效執行力的行政機構在中國亟待設立。1988年成立的能源部5年間波瀾不興，夭折于1993年。

　　在中國現行體制中，能源行業身處半計劃半市場的尷尬中。市場機制已經介入，然而看起來國內石油市場缺乏一個清晰的長期發展戰略規劃。結果便是，行政和市場都不能發出有效信號，至少不是以一種具有良好預見性的、透明可持續發展的方式。而市場參與者，無論是生產者還是消費者，都不能據此作出及時恰當的投資決策：例如投資能源生產的基礎設施、能源運輸倉儲等領域；投資能夠提高生產率和利用率的設備等等。

　　與此同時，中央政府對于能源部門的直接干預力度已經大幅降低，然而一個嚴格高效運轉的市場還未建立起來。發電站建設毫無計劃性，煤礦事故頻出，以及能源密集型行業的規模擴張，而這些行業的能源利用效率低下。

　　制定出這樣一種政策：既能有效整合能源各部門，又能為各部門未來發展指明方向——這是政府的另一大挑戰。而要完成該使命之要旨在于，提高能源利用率以及加強能源戰略儲備。1980年代至1990年代末能源需求持續走低，而過去三年開始反彈升溫。中央政府已經意識到這一點，如臨大敵般以行政措施介入。且不論這場戰役能否善終，它只是權宜之計，直至引入更為有效的激勵機制——合理的能源政策和能源體制缺一不可。

　　目前政府面臨的困境是，能源政策制定過程中如何排定各制衡要素的優先級。無論哪個國家都必須解決這四個要素的排序問題：動力供應有保障——燈得亮車得跑；社會公正——能源必須讓窮人以及所有人用得起；經濟效率——提高生產率，能源分配合理；環境保護——鼓勵使用清潔能源。各因素排序的難易程度，影響排序的政治因素，以及這些因素的重要性因國家不同、時代不同而不同。中國政府和很多其他國家一樣，聲稱它們同等重要，然而這種曖昧和模棱兩可的態度只會混淆視聽，妨礙正確清晰的戰略考量。

　　只有當中國政府對這些因素的優先順序形成明確認識之后，才可能理性決策，使市場手段在恰當的時機，以恰當的方式介入。因為市場手段并非萬靈藥，而只能在先決條件成熟，萬事俱備之時，以適當的方式引入這東風，來解決特定問題。

　　以上挑戰如果聽上去已足夠困難，更難的還在后面：在各能源部門中，政府應加強調控尚未開放的市場，同時引入適當的機制和程序來規范已開放的市場。制約中國實現可持續發展的正是其國家系統之核心要害——政府結構、法律和政治體系，這些都是難啃的硬骨頭。

　　好了，為什么《環球企業家》的讀者須得勞神聽我贅言呢？因為能源是現代經濟的動力和根基。中國的長期經濟發展及其市場，部分地依靠政府決策及執行力度支持。多變曖昧的政策環境會影響能源行業投資者信心。而價格過高、不穩定以及污染嚴重的能源供應則會影響能源消耗行業的投資者信心，也會使整個經濟運行增加不必要的成本。

　　讓我們拭目以待，中國政府對這些挑戰的態度和應對之策。接下來5年即“十一五”期間，中國政府的決策將決定中國能源行業未來20年甚至更長遠的走向。

　　(作者為英國鄧迪大學能源法律政策中心主任) 反饋： c.p.andrewsspeed@dundee.ac.uk(文/《環球企業家》□ 出自：2006年02月 總第119期)

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