窮人的財政學

　　秋風

　　這一年來，人們紛紛以贊賞的口吻談論“窮人的經濟學”。但是，在經濟學的前面加上一個形容詞“窮人”，可能不是一個嚴肅的學術命題。歸根到底，經濟學無所謂窮人的、富人的，因為經濟學所研究的只是市場是如何構成和運轉的，為什么勞動與知識分工有助于提高資源利用效率，為什么交易范圍不斷擴大能夠增加所有人的福利。經濟學也研究，什么

樣的制度安排可以使國民富裕，可能也研究為維持市場之正常、穩定運轉，政府需要采取哪些最不可少的政策。

　　從這個意義上說，經濟學確實可能無關乎社會的倫理目標。事實上，很多具有道德激情的經濟政策設想，最終得到的非意圖后果恰恰損害了窮人的利益。一個法治之下更開放、更自由的市場，正是窮人最好的朋友。因此，亞當·斯密開創的自由市場經濟學，就是窮人的經濟學。

　　假如人們非要給“窮人”這個形容詞找個地方，那么最恰當的莫過于“窮人的財政學”。

　　公共財政的邏輯起點

　　前現代的財政是一種嚴格意義上的吃飯財政：政府征稅，只為養活政府自己。當然，這個政府倒也不是全無公共職能，它會為人們從事交易和合作，提供基本的安全與秩序。人們正是為此納稅的。

　　不過，到了現代社會，財政則承擔了在全社會范圍內進行收入再分配的職能。對于政府的這種職能，及此一職能的范圍，學界一直存在廣泛爭論。很多人論證，北歐的福利國家其實損害了這些國家的經濟、腐蝕了國民的精神。

　　不過，就當下中國的情形而言，最重大的財政問題是，政府已經征收了相對較高的稅收，并且確實在通過補貼、提供公共品、準公共品等形式，進行收入轉移和再分配，然則，此種再分配的模式是否公平合理？

　　我在上一篇文章分析指出，長期以來中國財政再分配的基本原理是“近水樓臺先得月”，這是一種按身份進行分配的財政轉移制度。政府的補貼落入那些收入本來就較為最穩定、也較高的群體，而最窮困、因而最需要政府補貼的人——主要就是農民、流入城市的農民工和城鎮中的貧困階層，卻因為制度性扭曲，而沒有或很少獲得補貼。過去若干年的改革沒有改變這種基本格局，未來的改革似乎并不準備把顛倒的財政原則顛倒過來。比如，根據有關部門透露出來的信息，未來幾年里，我國的

　　重要的問題恰恰就在這里。在財力有限的情況下，財政究竟先幫誰？是錦上添花，還是雪中送炭？按照公共財政的原則，受到財力約束的財政，更應當是一種救命財政，是一種“按需分配”的財政。

　　“按需分配”曾被宣布為一個美妙的理想。作為一般性的社會理想，其能否實現有待觀察。但財政自始就應當追求這樣的目標。一個好社會或者說一個被生活于其中的人普遍覺得尚可接受的社會，應當盡可能地有效地幫助那些陷于困境中的人們。假設他們有某些最基本的需求，而具有正常理智與情感的人也認為，這種需求之滿足乃是人道的底線，則財政就應當滿足這種需求，讓他們保持做人的起碼尊嚴。

　　不是身份，而是窮人的需要，應當成為財政的邏輯起點。假定政府仍然傾向于提高財政收入，那么，政府就應當以不低于稅收增加的速度增加其社會福利支出。而這些支出的分配，不應再按照居民的身份分配，而應考察居民現有的收入與生活現狀進行分配。誰窮，誰陷于困境，就補貼誰。

　　這樣的財政，才真正稱得上公共財政。在民主制度下，公共財政經常蛻化為“攪合”財政：中產階級納稅最多，其所獲得的福利也最多。對此，米爾頓·弗里德曼、詹姆斯·布坎南等學者提出了批評。但這些學者絕不反對財政幫助最窮困的人。因為，社會相對富裕的群體拿出一部分財富讓相對貧困的群體有尊嚴地維持生活，相當于用稅款購買了一個和平而安寧的社會秩序。對于任何人來說，這是最重要的公共品。拿納稅人的錢購買到這樣的公共品，就是成功的公共財政的底線要求。最讓納稅人窩火的事情或許就是，自己的錢并沒有落入最需要幫助的人手里。這樣的財政，是對納稅人善良愿望的背叛。

　　公共財政的制度保障

　　有教育專家提出“大眾取向”的教育政策。其實，從更廣泛的范圍看，我們需要一種大眾取向的財政制度，用一點有文學色彩的詞就是，我們需要一種窮人的財政學。

　　按照這種財政學的原理，財政支出應當這樣安排：假定實現全民醫保還有一定難度，應該分步驟、分階段進行，那應當優先在農村建立醫療保險制度，用資金的大部分向貧困的農民提供基本醫療福利保障。假如政府只能向個人提供部分醫療福利，那么，分配到每個低收入人群頭上的財政資金數額，應當大于分配到高收入人口頭上的數額。或者政府可以考慮，在普通的醫療保險制度之外，特別建立針對貧困的群體的公共醫療救濟制度，并優先保證這一體系的財政投入。

　　現在人們普遍呼吁政府采取財政手段，解決收入分化問題、縮小貧富差距。但是，如果不重新確定財政的基本原則，而只是增加支出規模，則不僅無助于解決問題，反而會使財政分配格局的不公平更為顯著。

　　那么，如何從目前的按身份分配的財政補貼制度，向窮人的財政學轉型？

　　轉型的過程肯定是困難的，因為，從目前的財政再分配格局中享受到最大的好處的人，正是制定和操作福利政策，或者有渠道、也有能力游說政府的人。而窮人的財政學卻有可能減少這些群體從財政中獲得的收益。人們很難相信，擁有財政決策權的政府官員愿意減少甚至取消自己的某些福利，把本來裝入自己腰包的補貼讓出來，補貼那些真正需要補貼的低收入民眾。

　　因此，財政能否轉型取決于，能否通過政府與民間的互動，形成一種新的財政決策程序，讓每個社會群體都能夠在財政決策過程中發出自己的聲音，表達自己的訴求。當然，不應當幻想窮人可以在這個過程中親自表達自己的訴求。因而，需要政府內部在財政決策——其實也包括其他決策——過程中，形成一種更有效的制衡局面，從而有可能對于一項決策進行第二次思考，并且，由一個更愿意從長遠的公共利益角度思考問題的機構，參與和審議相關財政決策，使公共財政決策能夠盡可能地對每個群體公正；并在此基礎上，向窮人傾斜，向弱勢群體傾斜。一個優良的政府是知道自我節制的政府。

　　基于此種考慮，在財政決策過程中，應當強化各級人大的控制與審議功能，靠民主財政來引導政府趨向于窮人的財政學。當然，人大自身也需要增強其代表性，強化其對民意的回應機制。

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