國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算預(yù)則立 不預(yù)則廢

　　國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入和支出安排必須充分認(rèn)識(shí)到其特殊性質(zhì)，兼顧整體利益和局部利益，長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和眼前利益

　　陳慶修/文

　　黨的十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)

劃的建議》明確提出：“加快建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，建立健全金融資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)等監(jiān)管體制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。”建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，是深化國(guó)資監(jiān)管體制改革的重要舉措。國(guó)資委已明確將加快建立國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算列為2006年三大重點(diǎn)工作之一。

　　預(yù)算制度完善國(guó)資監(jiān)管體制

　　國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度是各級(jí)國(guó)資委依據(jù)政府授權(quán)，以國(guó)有資產(chǎn)出資人身份依法取得國(guó)資經(jīng)營(yíng)收入、安排國(guó)資經(jīng)營(yíng)支出的專門預(yù)算制度，是履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的重要方式，是國(guó)資監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)考核的重要途徑。建立國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，是落實(shí)“管人、管事、管資產(chǎn)”新監(jiān)管體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　上海市國(guó)資委在這方面走在了前面，早在2004年，上海就開始試行國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理工作。2005年11月，上海市政府批轉(zhuǎn)市國(guó)資委制定的《上海市國(guó)有資產(chǎn)收益收繳管理試行辦法》，今后上海國(guó)資經(jīng)營(yíng)收益將納入專戶進(jìn)行管理和列支，國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度開始實(shí)行。

　　下一步，上海國(guó)資改革將進(jìn)入資本運(yùn)作為主的更高層面，而資本運(yùn)作所需的資金，主要基于國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

　　因而，建立國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)形成的分配機(jī)制，對(duì)資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，并與整個(gè)政府復(fù)式預(yù)算體系中的公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算實(shí)行分類管理，可從根本上保障所有者權(quán)益；通過將國(guó)有資本出資人的職能與政府的社會(huì)公共管理者的職能相分離，政府作為社會(huì)公共管理者，不再直接參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，有利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與政企分開；有利于防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，確保國(guó)有資產(chǎn)安全完整，進(jìn)而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)進(jìn)退有序，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局，實(shí)現(xiàn)保值增值及發(fā)揮好國(guó)有經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和帶動(dòng)性作用。

　　并非一蹴可就

　　建立國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的難點(diǎn)，在于如何協(xié)調(diào)各方利益，主要是國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算主管部門國(guó)資委如何處理好與財(cái)政、發(fā)改委、社保基金管理等有關(guān)部門的關(guān)系，以及國(guó)資委與其轄下授權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的博弈。同時(shí)，國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算的目的不同，國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算具有盈利性特點(diǎn)，如何做到透明、合理、規(guī)范，經(jīng)過周密審議和接受公眾監(jiān)督，發(fā)揮防范風(fēng)險(xiǎn)的作用，以免形成新的體制內(nèi)腐敗，也是亟待研究的課題。

　　除編制國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算非常復(fù)雜、國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的基礎(chǔ)不實(shí)之外，另一難點(diǎn)是國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的約束力不硬。

　　國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算具有復(fù)雜性和不確定性，在編制預(yù)算安排收支過程中，國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入和支出安排，又要分清主次和輕重緩急，充分考慮到各種可能發(fā)生的特殊情況，既保證重點(diǎn)支出又要留有余地，留足一定的總預(yù)備費(fèi)，以解決預(yù)算執(zhí)行過程中的某些臨時(shí)性急需或事先難以預(yù)料的開支。正是由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)的復(fù)雜性，公司年度的各項(xiàng)資金收支計(jì)劃在執(zhí)行中存在很大變數(shù)，造成公司預(yù)算編制難，預(yù)算執(zhí)行更難，預(yù)算約束力不硬。

　　最后，國(guó)資收益收繳執(zhí)行亦非易事。

　　由于缺乏預(yù)算收支管理的計(jì)劃性、預(yù)測(cè)性、監(jiān)控性和規(guī)范性，造成國(guó)有產(chǎn)(股)權(quán)收益體外循環(huán)，甚至被挪用、串用，國(guó)資收益收繳難。國(guó)有股沒有做到同股同利，相當(dāng)部分紅利仍留存企業(yè)使用，紅利收益業(yè)績(jī)?nèi)狈��?duì)國(guó)有股代表的考核要求，部分投資的二級(jí)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)沒有核定利潤(rùn)上繳比例。國(guó)資收益收繳難，影響了國(guó)資收益的再運(yùn)用、再投資。

　　推進(jìn)預(yù)算的幾個(gè)要點(diǎn)

　　國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入和支出安排，必須充分認(rèn)識(shí)到其特殊性質(zhì)，兼顧整體利益和局部利益，長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和眼前利益，做到既充分合理利用資金，又不超前分配和超額使用資金，綜合考慮經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展對(duì)資金的需求，瞻前顧后，綜合平衡，以確保改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。具體地說，應(yīng)把握好以下幾個(gè)要點(diǎn)：

　　一是提高對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的認(rèn)識(shí)。

　　從世界各國(guó)預(yù)算體系改革的經(jīng)驗(yàn)來看，把綜合預(yù)算改為分類預(yù)算是一個(gè)總的趨勢(shì)。實(shí)行國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是強(qiáng)化國(guó)資監(jiān)管、提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行效益、達(dá)到國(guó)有資產(chǎn)保值增值的需要，也是宏觀調(diào)控的衍生手段。通過建立財(cái)政公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算之間的資金流通渠道和相互補(bǔ)充調(diào)劑使用的靈活機(jī)制，利用國(guó)資的中長(zhǎng)期變現(xiàn)預(yù)算，可以彌補(bǔ)公共財(cái)政與社保基金的缺口。

　　因此，各有關(guān)部門、資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)必須統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，高度重視并支持國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算。尤其是有關(guān)企業(yè)要按照《公司法》規(guī)范運(yùn)作，切實(shí)加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)預(yù)算制度的建立和完善工作，嚴(yán)格按照公司法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)核算。堅(jiān)持以國(guó)資投資效益最大化為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)投資領(lǐng)域和項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審查和監(jiān)控，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。只要各級(jí)政府高度重視，大力支持，國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算就能順利推行，國(guó)資收益收繳工作也就會(huì)順理成章。

　　二是要有利于發(fā)揮國(guó)資的帶動(dòng)作用。

　　國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)堅(jiān)持國(guó)有經(jīng)濟(jì)有所為有所不為的方針，發(fā)揮預(yù)算收支分配機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，盤活存量，優(yōu)化增量，加快重組，做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)企業(yè)，增強(qiáng)核心

　　對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)收益的收繳進(jìn)行分類，要明確主要資金投向，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)，不僅不收繳，還要增加對(duì)其資本金的投入；對(duì)于今后要逐步退出的行業(yè)，要對(duì)其國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益要收繳，但要過渡到控股或者參股即可，讓民營(yíng)、外資進(jìn)入；對(duì)于某些國(guó)家要完全退出的行業(yè)，收繳后不再返還，可采取拍賣、出讓股份的方式完全退出。要通過國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算，把有限的資金用到急需的關(guān)鍵重點(diǎn)環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮國(guó)有資本投入的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，推進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)。

　　三是完善國(guó)資經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法。

　　國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資產(chǎn)出資人運(yùn)用依法取得的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入來進(jìn)行新的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)投資活動(dòng)的預(yù)算，其前提是要掌握一定數(shù)量的國(guó)資經(jīng)營(yíng)收入。為此，應(yīng)建立并完善國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的考核辦法， 以落實(shí)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算和收益收繳。要按照各類企業(yè)的特點(diǎn)，將投資企業(yè)利潤(rùn)、紅利的收繳執(zhí)行情況、公司法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)范運(yùn)作情況列入考核范圍，確定不同類別的資產(chǎn)保值增值考核辦法。將企業(yè)的全部國(guó)有資產(chǎn)數(shù)額與其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)高低及個(gè)人利益適度掛鉤，實(shí)行經(jīng)營(yíng)人員風(fēng)險(xiǎn)金制度，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，全面落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，確保完成國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)。

　　四是規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)收益收繳。

　　占用國(guó)有資產(chǎn)而繳納相應(yīng)的占用費(fèi)的觀念已逐步被人們接受。應(yīng)對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)收益收繳實(shí)行分類管理：對(duì)企業(yè)改制中國(guó)資轉(zhuǎn)讓、國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司國(guó)有股份、股權(quán)轉(zhuǎn)讓收益由國(guó)資委在產(chǎn)權(quán)變更環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)收繳;對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)紅利收益由各資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司在董事會(huì)、股東大會(huì)通過企業(yè)利潤(rùn)分配方案后收繳;對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)要核定利潤(rùn)上繳比例，分別由作為出資人的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或國(guó)資委負(fù)責(zé)收繳；對(duì)其他國(guó)資經(jīng)營(yíng)收益(如經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣、配股權(quán)轉(zhuǎn)讓、國(guó)資經(jīng)營(yíng)績(jī)效收益等)按源頭控股原則由國(guó)資委負(fù)責(zé)收繳。收繳的國(guó)資收益直接繳入國(guó)資收益專戶，實(shí)行收支兩條線管理。

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