國資經營預算破冰

　　《上海國資》記者 施征

　　2005年11月22日，上海市人民政府批轉市國資委制訂的《上海市國有資產收益收繳管理試行辦法》(以下簡稱《試行辦法》)，標志著上海市國有資產收益收繳及管理工作正式拉開序幕，上海探索國資經營預算工作也邁出了重要一步。

　　據了解，2005年，北京、廣東等地方也在國資收益收繳工作中取得突破。目前天津、吉林、湖南、貴州等省市國資委已專門設立了國有資本預算處，其中一個重要職能是，研究制定企業預算計劃的細則及相關辦法；負責對所監管企業國有資產進行預算管理；負責對所出資企業國有資產收益的收繳，對資本收益的使用進行監督，并按照優化國有經濟布局要求，編制再投入預算建議計劃。

　　作為國家預算的有機組成部分，國資經營預算是對政府在一個財政年度內國資經營性收支活動的反映。從2006年開始，國務院國資委將正式試編中央企業的國資經營預算。

　　2005年12月22日，國務院國資委主任李榮融在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上再次強調，現在國資委一個最大的權——收益權沒有落實，國資委正在做這方面的工作。

　　這一切跡象表明，成立3年的國資委已漸入佳境，隨著收益權的逐步到位，國資委“出資人”職能將真正開始履行。

　　國資委應落實收益權

　　據悉，國務院國資委將首先向四大電信運營商(中國電信、中國移動、

　　國資委研究中心副主任李保民認為，對于電信業這樣的資源壟斷性行業而言，由于行業特殊性決定的效益好、收益高已經引起了社會一定關注。在此種情況下，可以通過國有資本經營預算制度，率先恢復國有資本經營利潤上繳的制度，解決實現穩定、安置就業、擴大投資、調整結構等方面的問題。“這對構建

　　而這，僅是一個起點。據權威人士介紹，國資委很可能以4家電信運營商為始，將旗下169家大型中央企業的利潤統一收編，整體調配。

　　據統計，2005年中央企業銷售收入突破6.7萬億元，比國資委成立前的2002年增長80%多，利潤達到6276億元。

　　“國資委的職能是‘管人、管事、管資產’，若預算管不住，‘錢袋子’不在手，出資人顯然不好當。”國資委研究中心一位專家表示。

　　作為建立國資預算制度的第一步，從2005年起，國資委已開始對中央企業預算、決算進行審批，對企業預算的執行情況進行監督，內容涉及其經營發展和規劃是否符合要求，成本控制是否按預算執行、投資風險如何控制等等。

　　李榮融表示，國資委做的是中央企業經營預算，因為國資委管的是非金融類的經營性資產。現在前期準備工作已經基本完成。從2006年開始，就正式要試編中央企業國有經營資本預算。

　　這項制度建立后，169家央企不會同時起步，目前考慮的有按照行業劃分來制定利潤上繳方案和按照資產規模劃分來制定上繳利潤的方案(即資產額達到一定數量便需要上交利潤，或是根據企業乃至行業的自身發展情況，采取記賬方式，允許其積累一定時間后一次性繳納)。此外，也不排除采取配套資金的方式來發展和扶持一些重大項目，這樣一來能夠充分形成整個國有資本的合力。

　　地方國資委進展各異

　　在地方國資委層面，由于中央尚未出臺相關政策，雖然廣東、上海等地方已有一些探索，但大部分省市的國資委還在準備和觀望階段。

　　上海市國資委預算財務委員會委員、百聯集團有限公司監事會主席鐘華君對《上海國資》表示，目前國資委在對各企業具體規劃尚未完全明朗的情況下，先采用統一收繳標準方式還是比較合適的。

　　“其實國資委邁出這一步需要很大勇氣，因為權責是對等的，收繳了企業利潤，就要考慮怎么支配，國資委的壓力會相當大。20%的比例并不算高。如果沒有資金的收益和支配權并加以實踐，還談何履行出資人的職責？” 鐘華君說。

　　北京市國資委主任熊大新在2005年北京市國資委工作會議上曾表示，北京國資委今年的工作重點即完善國有資產預算體系。目前北京已初步建立國有資本經營預算體系框架，將“分類、分級、分步”在10戶企業進行國有資本收益收繳試點，并在四家一級企業進行經營預算試點。

　　對這10戶國有企業收繳的收益，一部分將返還企業，另一部分暫時放在北京市財政局。北京市國資委國有資本預算處處長蘇文靜告訴《上海國資》，現在北京市國資委還未建立專門的賬號，所以收益必須交到財政局。

　　一位省國資委人士告訴記者，很多省市的收益收繳試點工作進展緩慢，最主要的原因還是中央國資委層面尚未形成統一的說法。

　　“現在中央國資委還沒有成立預算局，而產權管理局、業績考核局和統計評價局之間也有協調的難題。”

　　吉林省國資委在2004年制定了《吉林省省直企業國有資本經營預算管理試行意見》和《吉林省省直企業國有資本收益收繳辦法》，并已建立了預算賬號。但該省國資委秘書長楊雨廷表示：“目前還有很多法律上的問題沒有解決，我們還要等待國務院國資委的行動。”

　　某省國資委統計評價處的負責人則對《上海國資》表示了另一個困惑：“看起來，收繳國企利潤對國資委是件好事，但其實我們的壓力是很大的。如果我們將大部分資金用到職工安置中去，等到想投資的時候錢不夠了怎么辦？還能向財政申請嗎？”

　　對于這個問題，安徽省國資委統計評價處的一位人士告訴記者：“我們省的方案是，收上來的錢主要用于投資，職工安置費用可以再向財政部門申請。”

　　但財政部財政科學研究所副所長劉尚希曾表示不同的看法：“如果國有企業的利潤上繳到了國資委，國資委就應該承擔所有的風險，包括國有企業的破產、國有企業出現危機的救助等，都應該由國資委自己負責，而不應當用稅收去救助這些國有企業。”

　　盡管面對諸多障礙與困惑，各地國資委仍在努力加緊研究國資經營預算的有關課題。

　　上海積極進行探索

　　早在1996年，上海國資管理機構就開始了對國有資產經營預算課題的研究，而2003年上海國資委成立后，推進實施國有資產經營預算更被列為上海國資改革的重中之重。

　　2004年，上海市國資委選擇了11家出資監管單位進行國資經營預算的試點工作，2005年試點工作進一步擴大到了20家，占市國資委出資監管單位的近一半。在此基礎上，今年國資經營預算將在上海國資委出資監管單位中全面實施。

　　對于國有資產收益的使用，上海市明確規定，收益主要用于國有經濟發展，包括科教興市、產業結構調整，同時適當安排部分資金解決國資國企改革、國資監管和應對突發事件所需的必要支出以及市政府確定的其他必要支出。

　　同時，上海市國資委國有資產收益收繳及使用情況將接受市政府有關部門的審查，上海市審計局也將對市國資委有關管理制度進行事前審查，幫助市國資委更好地規范管理。

　　根據上海市國資委的計劃，按照不同的運作特點，各出資監管單位將被劃分為產業型集團、政府投資公司和科研院所三種類型，實施國資經營預算分類管理。其中，對產業集團仍以重大國資運作活動及處置歷史遺留問題等為管理重心，對政府投資公司則特別突出了投融資管理、區分政策性項目與自營項目管理，科研院所則以科研項目為重點，突出國有權益的管理。

　　上海市國資委預算財務委員會委員、上海港務集團財務總監方懷瑾對《上海國資》表示，市國資委作為收益管理主體，其在內部制度上需要盡快制定收支預算管理的使用辦法，通過收益管理，來推進國有經濟布局結構調整，促進企業加快改革、維護企業職工穩定。同時，研究全市預算如何與國資戰略、薪酬管理、企業財務預算等環節更好地結合。

　　據了解，目前上海市國資委規劃、預算、財務、業績等部門已形成聯動監管的態勢。企業收益收繳工作的內容也將體現在企業領導人員業績考核中。

　　在建立國資委內部的控制制度、管理程序和流程等方面，目前上海市國資委已初步擬訂了有關支出管理辦法、資金管理辦法、監督管理制度、核算辦法和規程等。這些制度將在聽取預算財務委員會專家意見的基礎上進行修改，并在推進國有資產收益管理過程中不斷完善。預計2006年將會出臺相關的具體文件。

　　企業財務預算和國有資本經營預算

　　企業財務預算和國有資本經營預算，這兩者在主體、對象、內容上都是有區別的。

　　1、定義

　　企業財務預算是為了加強企業的財務管理，完善企業控制機制，它是決策的具體化，又是控制企業生產經營活動的依據。企業財務預算包括企業(集團)本部和所屬各級子公司。

　　國資經營預算是指國有資產出資者依托資產關系，運用其支配的資產進行資本運作的總體規劃。它分為一般預算和特別預算。一般預算包括國資營運機構本級和合并；特別預算是指不納入合并報表和特殊來源的資產，主要包括非持續經營企業、不實資產、空轉土地及授權房產和指定項目投資。

　　2、基礎和依據

　　企業財務預算是企業財務管理的組成部分，其編制的基礎是企業的當年經營目標，編制方法必須依照財務會計核算的基本規定，編制主體只能是企業。

　　國有資產經營預算是依據國有出資人確定的國有資產戰略規劃為編制基礎，其編制內容和編制方法沒有國家的統一規定，編制主體一般是出資人自己，但需依據其投資企業的運行情況。

　　3、編制的過程

　　企業財務預算是企業內部的管理過程，以董事會決議作為最后的決策依據，董事會中作為國有資產的出資代表，在決議的形成過程中自然地貫徹了出資人意志。在這個過程中國資委并不直接進行決策。

　　國有資產經營預算是出資人的管理內容，是形成出資人預算目標、分解出資人預算目標的過程，國資委始終是編制的參與者和決策者，并通過與國有資產的產權代表落實到企業中去，包括在企業財務預算的編制和決策過程。

　　4、執行和評價

　　企業財務預算的執行人是企業，企業通過其內部控制制度來實現和管理財務預算的目標。財務預算評價的依據是企業的年度財務決算。

　　國有資產經營預算的執行人是國有資產出資人及其產權代表，出資人和產權代表通過其在企業中的資本權利來實現預算目標，其管理和控制過程往往是非直接的，需要體現在企業自身的預算目標中。資產經營預算應有年度的資產經營決算，來評價和反映預算的執行情況。

　　上海市

　　根據《上海市國有資產收益收繳管理試行辦法》，上海市國資委負責對其履行出資人職責的出資并監管企業、出資并委托監管單位，以及上述兩類企業、單位以外的由市政府及其部門或機構直接管理的其他企業、單位的國有資產收益進行收繳和相關管理。

　　收益具體包括：按照股權比例和分配方案應分得的企業稅后凈利潤、轉讓持有的企業股權取得的凈收入、按照股權比例應分得的企業清算凈收益、按法律法規規定應取得的其他收益、收入等四類，在收繳后將納入市國資委設置的國有資產收益專戶進行管理。

　　《試行辦法》的實施，將分階段進行：收繳范圍從已歸口市國資委管理的出資并監管企業開始，逐步擴大，最終包括所有的市屬國有企業。收繳內容現階段以收繳企業稅后凈利潤為主。收繳方式先采用收取20%比例的統一方式，待條件成熟后再區別不同行業、不同企業的具體情況。

　　深圳

　　2005年3月16日，深圳市人民政府辦公廳轉發深圳市國資委制訂的《深圳市屬國有企業國有資產收益管理暫行規定》，規定國有獨資企業、國有獨資公司應當上繳利潤比例原則上不得低于當年度企業凈利潤的30%，具體比例由市國資委根據實際情況確定；

　　國有控股公司每年向全體股東分配的利潤，原則上不得低于當年度凈利潤的40%。提取的公積金累計額達到注冊資本50%以上的,每年向全體股東分配的利潤原則上不得低于當年度凈利潤的60%；

　　市屬國有股權和國有資產產權轉讓收入，由市國資委按照有關轉讓合同規定的時間和金額收取，轉讓凈收入全部列入國有資產收益，由市國資委依照有關規定統籌管理和使用；

　　深圳國有資產收益預算與公共預算分開，國有資產收益預算和決算工作由市國資委負責組織實施。

　　廣東

　　廣東省在2005年8月30日發布的《廣東省省屬國有資產收益收繳管理暫行規定》中，明確規定了國有資產收益收繳范圍，包括國有產(股)權轉讓收益、國有資產經營利潤以及省政府決定收繳的其他國有資產收益。

　　按照規定，今后母公司國有產(股)權轉讓凈收入與所持有的上市股份公司國有股權轉讓凈收入，必須100%上繳；所持有的非上市公司股份公司和有限責任公司國有產(股)權轉讓凈收入，按30%上繳。

　　同時，所持有的有限責任公司、非上市股份公司國有產(股)權的應得股利(紅利)、母公司國有資產經營利潤，均按20%上繳。

　　而在國有資產收益收繳管理和使用方面，廣東省國資委和財政部門按職能分工執行。省國資委監管企業國有產(股)權轉讓收益繳入省國資委專戶，其他企業國有產(股)權轉讓收益、省屬企業國有資產經營利潤等收益繳入省財政專戶。省財政專戶中50%比例以內的部分資金，經省政府決定合并到省國資委專戶中，專項用于國有企業改革與發展支出及國有資本再投入。

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