政府改革亟待策略創新

　　撰稿／王慶鋒 薛凱

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)明確指出，“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵”，并將行政管理體制改革置于整個體制改革的首要位置。

　　行政改革將成體改新“引擎”

　　國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱認為，《建議》將行政管理改革提到了前所未有的高度，顯示出最高決策層對政府改革的目標、方向和必要性已形成共識。2005年年末，中共中央政治局進行第二十七次集體學習，首次以行政管理體制改革作為主題，表明新一年中央將把政府改革全面推向深入，形成落實科學發展觀的體制保障。汪玉凱進而判斷：“中國的改革策略總體上正發生著一個巨大的變化，就是改革的驅動力量由過去的以經濟體制改革為主干，正向以行政體制改革為主干轉變。”也就是說，到目前階段，其他領域改革的推進，如金融、財稅、國企、教育、醫療改革等，最終要取決于行政管理體制改革本身的推進程度。

　　政府改革面臨三大困境

　　近一段時期以來，我國政府改革新動作不斷。《行政許可法》、《公務員法》正式實施，“省直管縣”、鄉鎮綜合配套改革等改革試點相繼啟動，都讓人們看到了政府加快自身改革的決心和信心。但是，專家也指出，與

　　一是有的改革難以走出低效率重復的怪圈。行政改革在精簡人員和機構的過程中往往難以擺脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。政府為此投入了大量的人力、物力和財力，但經過一段時間，舊有問題又會重復出現。汪玉凱告訴記者，據測算，有些改革并沒有達到財政減支的目的，反而會出現一定幅度的增支。

　　二是行政化傾向加強，有向舊體制回歸的跡象。有的部門繼續沿用計劃經濟時代的管理思維、方式方法，來應對新情況和新局面，令不少學者發出了“行政改革倒退”的擔憂之語。這種舊體制復歸的現象，實際上是在強化部門權力和部門利益，它使得部門間的協調很難，辦事效率很低，國家政策有被部門利益“挾持”的危險。

　　三是權力利益化成為職能轉變最大障礙。一個突出問題是，政府部門的職責、收費與其工資福利緊密相關。那些職責重、權力大、收費多的部門，工作人員就能享受到更好的福利和工資。汪玉凱感嘆道：同一級別的官員在不同部門獲得的待遇截然不同。北京實行“陽光工資”，深圳推行工資一致化改革等，都是為了解決這個問題。為什么必須解決？因為其背后的實質是“權力利益化”，不解決這個問題，各個部門都會千方百計把持既得權力，政府職能就無法實現轉變。

　　改革進入利益博弈期

　　專家認為，政府改革面臨的這些困境，與改革攻堅階段存在的復雜利益博弈有關，改革難度正因利益交織而顯著增強。一是改革的“雙刃劍效用”顯現。改革初期，絕大部分人都是改革的受益者，而到后期，改革在增進部分人福利的同時，往往要以損害另一部分人的利益為代價。二是以往改革中的一些失誤和偏向挫傷了群眾的改革熱情。汪玉凱認為，過去我們過多地讓老百姓承擔了改革的成本，如教育、醫療、國企等改革都是如此，因此不少人對改革呈觀望態度。三是改革越來越觸及到一些權力部門及官員的利益。

　　在這種情況下，行政改革出現了動力迷失的問題。盡管社會對政府改革的期望很高，但是如何使群眾意愿進入決策程序、把改革要求變成現實動力，目前我們仍缺乏暢通渠道。而另一方面，作為改革主體的政府官員，卻因為要觸及既得利益而出現改革熱情不高的狀況。汪玉凱舉例說：“我國的公車消費每年達到3000多億元，成為財政沉重負擔，但公車改革由于涉及到各地黨政官員的切身利益，推行難度很大。”

　　行政改革需要策略調整

　　對于今后政府改革的目標和內容，決策層已經有了明確的思路。就推進行政管理體制改革，胡錦濤總書記前不久發表重要講話，從轉變政府職能，完善行政管理決策機制，建立權責明確行為規范的行政執法體制，完善對行政管理權力的監督機制，實現機構職能、編制、工作程序的法定化，提高公務員法律素養等六個方面提出了行政管理體制改革的主要任務。

　　專家指出，要確保這些改革目標的實現，必須對現行改革策略進行調整：

　　首先，必須使改革能夠超脫部門利益。國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧建議，應建立獨立的統籌謀劃改革的機構，來克服當前有的部門做大、爭權奪利的狀況。

　　其次，必須重視改革的整體設計，避免“孤軍深入”。汪玉凱說，以往改革的一個重要教訓是，沒有使事業改革與行政改革一并進行，結果事業單位成了行政改革的“避風港”。政府部門由于人手緊張，就從事業單位或下級部門借調人員使用，導致財政實際供養人員進一步膨脹。

　　第三，必須在政府系統內部真正樹立法制的權威。汪玉凱說：“不少改革仍以領導的喜好為轉移，而沒有真正樹立起法律的權威，這不能不說是一個很大的遺憾，也是一些地方制造混亂、運行無序的重要原因之一。”現在在一些地方，政務公開難以深層推進，一個重要原因，就是沒有法律來規范哪些信息應該公開、哪些不能公開。基層反映比較強烈的“跑項目”問題，根源就在于沒有依法辦事，審批的隨意性太大，缺乏透明度。

　　最后，必須穩妥推進政治改革。汪玉凱認為，一些問題，表面出在行政層面上，但核心卻源自政治層面。因此，只有跳出行政層面，從更高的政治層面尋求對策，才有可能實現政府改革的飛躍。

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